温宗国： “无废”理念及“无废城市”建设

随着城镇化迅猛推进和经济社会快速发展，发达国家在过去一百多年中分阶段出现的资源环境问题，在中国过去四十多年集中显现。我国固体废物产生量很大，并且固体废物总量还在逐年递增，然而资源回收利用率不足50%，与德国、新加坡等先进国家相比差距较大。随着垃圾填埋、焚烧、堆肥、回收利用等固体废物处理处置的工程技术体系得到实施，如何实现真正意义上的可持续废弃物管理成为当前可持续发展面临的挑战之一。在此情景下，“无废”(zero waste)或“零废弃”概念自20 世纪90 年代后期开始得到越来越多的研究机构、城市和国家的关注。

“无废”理念

关于“无废”理念是什么，包含哪些目标及衡量标准，学界一直没有统一的定义；与“无废”相关的国家或区域政策、城市规划方案等文件中也根据实施区域的具体需求给出了不同的解释。其中最被广为传播并引用的是无废国际联盟(Zero Waste International Alliance，ZWIA)对“无废”的定义。

无废：通过负责任地生产、消费、再利用和回收产品、包装及材料的方法来保护所有资源；不焚烧，不排放到土壤、水或大气中，不威胁环境及人类健康。

——ZWIA，2018 年对“无废”定义的修订

无废是一个符合伦理、经济、高效和富有远见的目标，它引导人们改变生活方式和行为模式，以模拟可持续的自然循环模式，将所有废弃物都成为可供循环再利用的资源。“无废”的实现需要通过设计和管理产品及其生产工艺，系统性地避免和减少废弃物的产生量及毒性、保存和回收所有资源，而不是通过燃烧或填埋(来处置)它们。“无废”的实现将消除废弃物排放对地球、人类、动物或植物健康构成威胁。

——ZWIA，2009 年对“无废”定义的修订

随着“无废”理念作为指导原则不断地在城市固体废物管理策略、区域或国家的循环经济政策中得到应用，学界对“无废”理念的构建仍然在不断完善的过程中。但基本的概念框架主要包括以下方面。

“无废”核心理念：废弃物是潜在的资源，这是对于废弃物价值的重新定义。

“无废”核心目标：全方位削减废物，做好废物管理中的风险控制，实现包括填埋、焚烧及直接排放等途径在内的最终废弃量的最小化或近零。

“无废”方法论：通过系统整体性的策略设计，实现线性的资源代谢模式向循环型“闭合”代谢模式转变，系统性策略不仅有已产生的废弃物的管理与处置，还应涵盖通过产品、工艺等设计实现废物源头到供应链下游的物流、消费等环节的废物削减，最终在末端实现废物填埋和焚烧量的实质性减少。

促进“无废”转型的策略：包括可持续的工业技术、100%回收再利用、系统思维规划新设施、通过教育与研究增强公民意识、可持续消费及行为模式、立法与政策推进等。

“无废城市”：城市固体废物可持续管理实践

城市固体废物问题的根源在于社会经济的发展模式和居民生活、消费模式，解决问题需要从促进城市绿色发展转型、探索城市固体废物的系统性解决方案入手。

典型的城市多源代谢废物处理处置过程示意图

“无废城市”是一种先进的城市管理理念，通过深化城市固体废物综合管理体系改革，探索构建并不断完善固体废物源头减量、资源化利用和末端无害化处置的长效机制体制，实现最大限度减少固体废物产生量和排放量的目标。

进入21 世纪以来，国际上一些发达国家和地区也纷纷提出了“零废物”“零废弃”的社会发展愿景。例如，

日本于2000 年公布了《循环型社会形成促进基本法》，2019 年进一步制定了《第四次循环型社会形成促进基本计划》，提出了七项国家举措并发布了2025 年目标值；

欧洲联盟(欧盟)在2014 年也提出了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”及“循环经济一揽子计划”；

新加坡在《新加坡可持续蓝图2015》中提出了建设“零废物”的国家愿景。

在城市层面，

旧金山、温哥华、斯德哥尔摩等明确提出了“无废城市”(zero-waste city)的建设蓝图；

C40城市集团(一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织，包括中国、美国、加拿大、英国、法国、德国、日本、韩国、澳大利亚等各国城市成员)中有23 个城市共同签署了《迈向零废物宣言》(Advancing Towards Zero Waste Declaration)，指出未来可持续、繁荣、宜居的城市必将是无废物的城市，并承诺到2030 年实现垃圾减量8700 万t 的目标。

表 国际部分典型“无废城市”案例简介

国际对“无废城市”乃至“无废社会”的探索已成为城市经济社会可持续发展和固体废物污染治理的必然趋势。

2018 年初，中国开始推进“无废城市”建设试点工作，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。2018 年6 月，中共中央、国务院在《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中明确，“开展‘无废城市’试点，推动固体废物资源化利用”是推进净土保卫战、强化固体废物污染防治的一项重要工作内容。2018 年12 月底，国务院办公厅正式印发《“无废城市”建设试点工作方案》，明确在全国范围内选择10 个左右的城市推进“无废城市”试点建设，探索城市固体废物治理及综合管理制度改革的经验与模式。2019 年9 月，11+5 个“无废城市”试点建设的实施方案已经通过国家评审论证，进入全面试点建设阶段。

当前，我国固体废物治理体系日趋完善，源头减量和资源化利用理念逐步贯彻落实，固体废物处置和再生资源产业也发展到了一定规模，经济上和技术上已经有条件有能力系统性地解决固体废物污染问题，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需求。“无废城市”试点建设标志着我国固体废物综合治理进入了新的探索阶段。

“无废城市”建设的共性问题及解决对策

“无废城市”是“零废弃”理念和实践经验的继承和发展，应将“无废城市”拟解决的固体废物减量化、资源化、无害化与经济社会可持续发展有机融合，融入社会治理、产业布局和产业结构升级、公共意识提高和思想文化建设等各个层面。因此，“无废城市”建设不仅要解决城市固体废物问题，还要解决包括环境、社会、文化等在内的多维城市治理问题。我国开展“无废城市”试点建设以来，各试点因自身城市定位、发展阶段、资源禀赋、产业结构、经济技术基础等差异，在城市固体废物管理领域面临着各自特有的短板或挑战，同时存在一些关键共性问题亟待解决。

1. “无废城市”规划建设的系统性

总体而言，城市固体废物处理处置的系统性首先体现在总体规划与处理处置设施建设上，其次是回收处理模式、商业化的建设和运营模式，最后是分类回收、收集收运、资源化和无害化等全过程的系统集成。从目前的主要大中型城市的现状看，城市固体废物处理处置的系统性缺失问题尤其突出。缺乏城市固体废物处理处置的系统性、综合性的整体规划，导致我国固体废物综合利用率近些年提升幅度非常缓慢，或者带来了突出的二次污染问题。

要编制好城市固体废物处理处置的整体性规划，提出可操作的、分部门的、实施战略图清晰的整体实施方案。这里需要强调的是，“无废城市”规划一定是系统性的整体规划，绝不是各部门自行其是。

一是底数要清楚，应全面调研城市各种固废产生的来源、种类、流动方向及如何处理处置的现状。

二是建设目标要明确，要把“无废城市”的理念按照指标体系制定成明确的可量化的建设目标。

三是重点任务要清晰，规划要围绕国家“无废城市”重点领域和指标体系去制定和实行，一定要能够对不同类型的固废提出具体的、可操作的解决方案，且不能把过去的项目和专项规划拿过来拼凑在一起来“应付差事”，这无法解决“无废城市”建设的实际问题。

四是更值得强调的，要避免各类固体废物从收储运到处理处置各环节的监管链条之间相互断裂，全面考虑从固废产生、分类、收运、资源化利用和无害化处置全过程，在集中化处理处置环节要规划建设可以实现协同处置的资源循环利用基地，构建处理处置设施之间的固废-能-水的相互耦合共生网络，全面考虑基础设施建设、回收处理模式、商业化的建设和运营模式。按照城市特点因地制宜、按照固体废物属性分类施策，系统性地形成“无废城市”规划建设方案。

2. 固体废物综合性管理的能力建设

“无废城市”建设成功与否主要取决于固体废物的综合性管理能力。

首先，应在源头减少固体废物的产生量，加快建设规模化的处理处置设施。重点行业应不断提高清洁生产、产品绿色设计等管理要求，落实生产者责任和生产者责任延伸制，提高再生原料使用比例；在农业领域积极构建种养结合的生态循环农业模式。按照固体废物产生量分类施策，加大设施建设投资力度，提升处理处置规模。例如，促进尾矿、废石及粉煤灰、工业副产石膏等在矿山生态环境综合治理中的应用；把推进秸秆综合利用与农业增效和农民增收结合起来，因地制宜地推广秸秆肥料化、饲料化、能源化、原料化、基料化利用路线。

其次，应完善城市固废“闭环式”全覆盖监管，清晰掌握固体废物从产生到处置全过程链条的流向。尤其是完善一般工业固体废物、危险废物、污泥等监管平台，加快启动生活源、农业源固体废物监管系统，建立健全“源头严防、过程严管、后果严惩”的危险废物环境监管体系，实现全国固体废物信息化管理“一张网”，加强各类固体废物产生、贮存、转移和利用处置的全国过程监管，规范地方信息系统与国家信息系统互联互通。

最后，应推动“无废城市”标准体系的实施落地，重点在绿色生活和消费领域，强化原材料设计、规范化使用、回收利用及环境污染控制等标准建设，制定绿色企业管理评价标准体系，促进源头减量；强化工业固体废物的高值化综合利用技术及再生产品的鉴定和质量控制；根据生活垃圾和建筑垃圾的产生特点，建立相应的分类收集、清运、运输、资源化利用、无害化处置标准体系；加强农村废弃物和再生资源的综合利用技术标准。

3. “邻避效应”等深层次社会因素

“无废城市”建设以源头减量、综合利用、无害化处置来规范工农业和生活等领域的固体废物管理。实现资源综合利用和固体废物的无害化处置，通常应当建设城市固体废物集中处理基地。这种行之有效的管理方式在选址上往往会因“邻避效应”而受阻—公众不愿意把固体废物处置设施建在自己家的附近。“邻避效应”的深层次问题是民众与企业在固体废物处置过程中的参与程度低、处理处置基地系统性设计不完善。政府和企业在固体废物分类回收及处置的系统规划建设上重视程度也不高。因此，公众、企业和政府的联动和公众参与程度低，是“无废城市”建设面临的较为突出的社会发展瓶颈。

关于破解“邻避效应”等当前突出存在的社会问题，一是除了进一步完善固体废物处理处置费用外，由固体废物产生地向处置设施所在地进行财政补贴，专项用于附近区域生态建设和环境治理，缓解处置设施选址难、落地难的“邻避效应”。

二是要对各种固体废物处理处置设施落实信息公开和监督机制，让公众知晓设施的污染排放情况。只有公众清楚掌握了设施运行对当地的空气、水、土壤等造成的环境影响程度，才能感到踏实并减缓“邻避”心理。运行单位要积极主动为公众创造实现监督的有利条件，例如，在固体废物处置设施附近建各种健身、娱乐设施，让公众近距离感受固体废物处置设施真实的排放情况，主动面向公众开放污染治理设施，努力塑造和谐气氛，尽量减少公众矛盾。

三是固废处置技术要先进适用，并加强对公众的科普宣教。因地制宜选取合理科学的工艺技术，降低对当地生态环境的二次污染和破坏。由于工艺技术水平高和监控管理能力强，国外不少发达国家的中心城区也建有许多垃圾焚烧等固体废物处理处置设施。通过科普宣教让公众客观公正认识固体废物处理设施，是解决“邻避效应”非常重要的一环。

4. 固体废物处理处置技术及其适应性

“无废城市”建设需要源头减量、资源回收、综合利用、无害化处置等多个环节，城市固体废物来源分散、成分复杂，其中有的还含有危险、有毒有害成分，先进适用的技术支撑尤为关键。城市固体废物处理处置的发展方向是过程更清洁、分离分选更彻底、综合利用价值更高。在“无废城市”具体工作过程中，建议开展以下工作。

一是要科学筛选，国内外并不缺乏固体废物处理处置的先进适用技术，但一定要认真筛选适合具体国情、适合城市实际情况的技术，尤其是综合考虑国内外不同地区、国内不同城市的经济社会发展阶段、固体废物分类分质水平及资源环境属性等特点，以及技术经济性等因素，科学选用工艺技术。另外，尽量减少城市固体废物处理处置设施建设的地方保护主义，加快国家层面对“无废城市”建设适用性、针对性强的技术，搭建转化平台推介给“无废城市”建设地区。

二是大力支持技术研发创新，有针对性地开展产学研用结合的试点探索，充分利用国家和地方各种类型的科技研发计划项目，依托城市资源循环利用基地或静脉产业园区联合建立研发中心或研究院。

三是加快制定“无废城市”有关技术标准以支撑产业化的推广应用，重点是建立健全回收利用再生产品质量的现有国家和行业标准。例如，利用尾矿、粉煤灰、脱硫石膏等制备土壤改良剂等成熟技术，由于缺少相关产品环境风险控制标准使得公众和地方质疑普遍存在；以危险废物为原料时再生产品中有害物质的控制要求空缺较多，危险废物再生产品潜在环境风险还不容忽视。

5. 固体废物管控政策和长效机制

“无废城市”建设是一个系统工程，涉及环保、发改、商务、工业、农业等多部门和多领域，管控政策能否协调各部门形成合力，而长效机制能否形成，是关系到“无废城市”建设能否持续推进和取得预期成效的重要保障。

城市固体废物管控政策的制定和“无废城市”试点建设长效机制的形成，必须按照“无废城市”建设系统性解决方案的要求，着力促进固体废物源头减量化、资源回收再利用、无害化处置等三个梯次环节，按照企业主导、市场引领、政府推动的模式形成商业模式和运行机制。如何制定有利于固体废物从分类到运输、回收再利用、无害化处置等全过程的配套政策和长效机制是“无废城市”建设的难点之一，也是需要发挥各地积极性主动开展创新的重点任务。

第一，地方城市一把手要重视。“无废城市”建设是系统工程，需要有多个部门协同推进，需要一把手能高位推动，而不是仅依托生态环境部门；亟须建立统一协调机制，建立相关部门的联合监管及信息共享机制畅通、分工协作的固体废物管控机制。

第二，建立城市固体废物申报登记制度和精细化管理的信息化系统，准确掌握固体废物分类收集、分类贮存情况，对各类固体废物产生量、综合利用量、无害化处置量、暂存量等信息及去向、运输企业、综合利用企业、无害化处置企业等建立全过程覆盖的电子台账，便于落实产废单位固体废物污染防治主体责任，从而鼓励地方开展强制分类、特许经营、推行生产者责任延伸制度或者押金制等有关固废管理机制的试点创新，也便于加强资源回收、环境卫生和生态环境等不同系统之间的相互衔接。

第三，要加大财政投入，针对“无废城市”建设涉及的种类繁多复杂的固废，通过系统评估资源、环境和经济属性，建立环境影响责任分担机制，对于环境效益明显、经济效益不明显的固废处理处置项目给予必要的财政补贴。

展望未来，“废物城市”迫切需要加快推进固体废物分类回收管理体系，应用先进适用的资源循环利用技术，优化处置设施实现集约化和协同性处置，构建不同固体废物重点领域的综合性管理政策，系统性地推动城市资源代谢体系的优化提升。