生物质发电国补退坡方案的8点思考

参照光伏和风电国补退坡，生物质国补退坡的声音其实已流传已久。此次靴子落地，尽管大家谈不上有多惊讶，但仍旧一石激起千层浪，以下抛砖引玉，希望引发大家更多的探讨。

近日国家发改委、财政部、家能源局联合印发了《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》，引发业内关注。其主要内容如下：

1.1.

竞价上网+央地分摊，2毛钱难倒英雄汉

此次方案辅一出台，就引发业内关注，而最关键的点归纳起来莫过于八个字：竞价上网+央地分摊（再到中央退出），可谓两大杀器。

这背后的直接原因是中央可再生能源基金严重缺钱，同时还蕴含着重新理顺中央与地方财权和事权的逻辑。尽管道理大家都懂，但问题就在于地方“心有余而力不足”，因此地方财政压力将随之传导至市场，倒逼市场让利或改革。

此次靴子落地，市场一直担心的中央可再生能源基金（约2毛钱/度），终究，将慢慢地没了！

如果说一分钱难倒英雄汉，2毛钱就真是难倒一批英雄好汉了。

回顾垃圾焚烧产业发展史，整个产业的一个转折点即是2012年发改委《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》明确全国统一垃圾发电标杆电价每度 0.65 元。

此次退补，显然将巨大影响项目收益。以一个1000吨/日项目为基准，按照补贴价60元/吨，0.65元/度补贴，其项目资本金税后IRR为10.38%。如果国补取消0.1~0.2元，项目公司资本金税后IRR将降低至4%~7%，显然这无法满足一般公司的投资需求。而若要维持同等收益，政府补贴需大幅上涨58%~116%（95元-130元/吨），一个项目政府每年需额外多付1100-2300万元。

尽管目前部分垃圾焚烧项目新中标项目中标价攀升，已在试图对冲未来国补取消风险。然而，今年以来，新上的垃圾焚烧项目主要位于相对不发达的地级市及县城，要想完全指望地方政府提高处置费，显然面临较大的难度。

1.2.

15亿额度不够分，约40%投运项目需挪到明年央地分摊

根据此次方案，所有申请补贴的项目将按照全部机组并网时间先后次序排序，直至入选项目所需补贴总额达到15亿额度为止。

截至2020年2月底，全国总计431座垃圾焚烧发电厂投运，共计45.5万吨/天，假设今年将有14.5万吨/天垃圾焚烧项目并网（即可完成十三五规划的59万吨目标，这个缺口数据也与E20按照两年建设期推测得出的2020年新投运项目为15万吨/日的数据基本一致），按照330天运行时间，国补0.15元/度计算，则需补贴规模为19亿。

显然，此次国家分配的额度中并不够分。

同时需注意的是，国家拟分配的15亿额度中还包括农林生物质及沼气发电。在此前七批生物质项目名单中，垃圾焚烧项目占比约40%，但近年来垃圾焚烧高速发展，加之垃圾处理的刚性需求，因此预计今年新增补贴中垃圾焚烧占比将达到80%。以此测算，2020年垃圾焚烧新增补贴额度将达到12亿元，对应处理能力9万吨/日。

据以上估算，则新增项目的补贴覆盖率约60%。

由于额度不够，且所有申请补贴项目将按并网时间先后次序排序，剩余40%项目预计将在政策刺激下抢装并网，但笔者推测目前已并网项目所需金额已占完今年额度，抢不抢装都得挪到明年，补贴金额也都得靠央地分摊来解决了。

1.3.

已拿项目开工还是不开工，这是一个问题？

相比抢装并网，试图赶上“固定补贴”末班车的项目，方案给近期已拿下项目但尚未开工的企业留下了一个莎士比亚的问题“To be, or not to be, that is the question”。

根据方案，自 2021年1月1日起，规划内已核准未开工、新核准的项目全部采取竞价上网模式。

可见竞价上网范围目前并不包含已开工项目（当然，开工与否本身就是个难以界定的模糊阶段），至于是否属于存量项目，按照老办法，文件并未明确。但可以确定的是，所有未开工项目从明年起就等同于新核准项目，一律采取竞价模式。

也就是说，这两年焚烧企业签下的项目，要么趁还没开工，还没产生大量成本投入，提前与地方政府重新协商处置价，以对冲竞价风险，要么赶紧开工，争取“老人老办法”的可能福利。

1.4.

短期外部条件难有质变：地方财政+处置费+热电联产

按照方案设计，中央逐步退出的2毛钱补贴将主要由地方负责解决，同时提出了向居民收取“垃圾处理费”、推进热电联产等非电利用方式改善外部资金问题。

尽管看似设计了多种方案，但要想实现都面临较大挑战。

1）首先是地方财政。不同于早些年发展起来的垃圾焚烧发电，从今年起推出的多数项目主要位于经济条件较差的中西部地区，除非中央退出的补贴由地方省级财政支持，否则大量县级乃至部分地级市自身财政收入恐难以撑起大梁。

从这个角度，中央给早期发达地区的垃圾焚烧项目补贴，却断了欠发达地区这些后来者的念想，多少有点劫富济贫的味道（当然，我国中央转移支付制度还是做得很好的）。

2）其次建立垃圾处理费制度。对于建立以污染者付费为主题的市场化机制，并要求申请项目所在城市必须已经实行该制度，多少有点难以实现。从目前推进来看，很少有城市真正开展起来了向居民收取垃圾处置费的制度。

在笔者看来，背后的原因主要在于收费的边际效益太低（有点类似于06年取消的农业税）。相比增加的这笔不大不小的“行政性事业收费”，政府对应得付出不小的收费成本，同时，普通老百姓已生活不易，增加收费将进一步恶化百姓体验，边际效益太差。因此对比起来，还不如政府直接支付此项费用。

3）最后是推进热电联产。这自然可以有效提高垃圾焚烧项目综合收益，减小地方政府负担。以史上最低处置价：2015年底重庆三峰18元/吨中标绍兴市垃圾焚烧项目为例，该项目即为热电联产，而这也是史上最低价的背后底气。但这要求垃圾焚烧厂建立在工业园区附近，显然这种项目只能是得之我幸，难以全面推广。

或者北方地区的垃圾焚烧厂设置也可适当参考日本焚烧厂设置于市区附近，为居民供热。

1.5.

未来，这几类苦练内功控成本的企业将成大赢家

如上述，短期内外部支付条件难有显著改善，于是只能多向光伏企业学习，依靠企业苦练内功，降低成本。从这个角度来看，未来那些成本控制更好的企业将成为市场的最大赢家。例如：

• 拥有自主核心设备的企业。如拥有炉排炉的光大、三峰、康恒等，拥有三大主机（锅炉+汽轮机+发电机）的上海电气等，自有核心设备将显著降低投资成本，从而提高成本竞争力。

• 不断开展技术研发的企业。例如近年来部分企业逐渐从中温中压走向中温次高压，再到高温次高压锅炉技术，提高发电量。

• 产业链延伸型企业。例如以焚烧产业为核心，延伸掌握渗滤液处理、飞灰处理、烟气处理的企业，通过降低运营成本来增强竞争力。

• 民企。尽管国企融资成本更低，但伴随竞争加剧，民企更易控成本，更灵活而冒险，例如通过提供管理水平来减少厂用电量占比，针对不同区域烟气排放标准的差别、不同区域燃煤标杆价较高的地区、可供热的地区灵活提供方案等。

从这个角度来看，方案更像是一场重新洗牌的机遇。毕竟，不管多少人看空，新政策的出台，是基于行业长远的健康有序发展，只是新的政策会改变市场格局，重新分配利益而已。

1.6.

对行业发展而言，降降温也算不上坏事儿

从行业发展角度来看，方案的确将为行业降降温，但这也不一定就是坏事儿。

过去几年垃圾焚烧市场稳定的盈利回报使得市场异常火热，以至于：

• 部分区域短期内不宜建设垃圾焚烧的地方也大量仓促上马，部分建好的填埋场被闲置。显然，这种将焚烧神圣化，将填埋妖魔化并不切合社会实际，一切的解决方案都应是基于当地的社会、经济、环境等多方面因素综合来定。

• 扼杀了探索其他垃圾处置利用的可能模式。垃圾焚烧的火热可谓所向披靡，一定程度上的确阻挡了市场探索其他技术的可能性。此次方案的降温，将重新为诸如MBT技术在国内的探索提供空间和土壤，从而更好更经济的解决社会环境问题。

此外，此次方案虽给后来者较大压力，但同时也刺激了市场，倒逼市场在技术和管理等方面做出优化改革。

此外新政也从机制上理顺了权责利关系，同时为存量项目的补贴争取到了早日将补贴落袋为安的机会。否则眼看着越来越大的资金缺口以及迟迟不到位的应收账款，只会将相关企业慢慢拖入深渊。毕竟，类似案例在环保领域并不少见。

从这个角度来看，新政它不是吃光鱼的猫，它是一条鲶鱼呀。

1.7.

新老分段，少量存量项目开始纳入补贴，但存量压力仍大

尽管此次方案明确了新老分段，但存量项目­（2020年1月20日前并网发电的项目）并未在此次方案中提及。

事实上，自从2018年6月第七批可再生能源电价附加资金补助目录（主要收录2015年-16年并网的项目）发布之后，国家就再也没有发布第八批名单。也就是说，2016年至2020年1月20日这4年期间并网的存量项目并不属于本次方案探讨内容。

然而，这四年正是垃圾焚烧大力发展的4年。

今年1月，财建(2020)4号指出国家不再发布可再生能源电价附加目录。电网企业将根据财政部等部门确定的原则，确定并定期公开符合补助条件的项目清单。此前1-7批目录内项目直接列入电网企业补贴清单。

3月财政部《通知》提出将抓紧审核存量项目信息，分批纳入补贴清单。今年7~8月，国家电网先后公布了三批存量项目的新目录（即可再生能源发电补贴项目清单），其中第三批中有39个垃圾焚烧项目入选，主要涉及到2017~2018年（少量2016年项目）间并网发电的垃圾焚烧项目，合计涉及规模2.9万吨/日，对应补贴金额约6亿元。

据E20统计，2020年1月20日以前并网发电的存量项目合计25.7万吨/日，扣除此次收录的2.9万吨/日，仍有近22万吨存量项目亟待纳入补贴，可见国补资金压力仍大。

好在随着风电、光伏逐渐平价上网，可再生能源基金中的补贴额度也将逐渐向生活垃圾焚烧项目倾斜。加之已将存量与新增项目进行分割，存量项目的补贴缺口有望逐渐缩小。

1.8.

沼气发电上网有了姓名，有机产沼发电有了机会

如前述，本次方案中，15亿的中央额度中还明确包括了沼气发电项目。

而在此前的生物质发电“十三五”规划布局方案里，生物质发电基本只包括了农林生物质发电和垃圾焚烧发电，沼气发电可以说是没有姓名。

此次方案制定的总体思路包括了近期习总书记“推进环太湖地区城乡有机废弃物处理利用，形成系列配套保障措施，为全国有机废弃物处理利用作出示范”的重要指示精神，明确包括了沼气发电，这也为目前湿垃圾等有机物的能源利用提供了一定收益保障。