2060年实现碳中和离不开法治化市场化

9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话强调，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

这对我国乃至全球应对气候变化来说，意味着什么？面临的挑战有哪些？对地方政府制定未来规划提出了哪些新要求？本报记者采访了昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰。

张俊杰，昆山杜克大学环境研究中心与环境政策硕士项目主任、杜克大学尼古拉斯环境学院副教授，英文国际期刊《中国经济评论》共同主编以及中国环境科学学会环境经济学分会副主任委员。曾任加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院副教授。研究方向为环境经济学，擅长从实证角度分析空气污染、能源转型和气候变化等政策问题。

受新冠肺炎疫情影响，世界经济正处在困难的恢复时期，这一时刻提出碳中和目标，超越了国际社会对中国的预期。

中国环境报：习近平总书记在这次会议上的重要讲话，与之前相比有哪些不同？

张俊杰：上一次中国作出的重要气候承诺是在2014年，承诺到2030年左右碳排放达到峰值。这次讲话，我认为有三点很大的不同。

第一，主动加压。自从美国特朗普政府于2017年宣布退出《巴黎协定》以来，全球应对气候变化一直处于低潮期。在过去4年里，全球应对气候变化的进展不大，甚至是在倒退。在这种情况下，中国主动加压，为全球应对气候变化提振了信心。

第二，高度前瞻性。当前中国人均GDP虽然进入了中高收入水平，但仍然是发展中国家，相应的气候责任小于高收入国家。但是展望未来，根据党的十九大确定的两个“十五年”目标战略安排，到本世纪中叶，中国要迈入中等发达国家行列。因此，2060年碳中和目标与未来中国的发展水平相符，也是中国对未来经济发展具有充分信心的体现。

第三，超越预期。欧盟计划到2050年实现碳中和，美国尚未提出此类目标，其他发展中国家也没有一个像中国一样积极承担二氧化碳减排责任，在这点上，中国充分体现了一个大国的责任担当。尤其特殊的是，受新冠肺炎疫情影响，世界经济正处在困难的恢复时期，这一时刻提出碳中和目标，超越了国际社会对中国的预期。

中国环境报：中国承诺2060年实现碳中和，对中国自身乃至全球应对气候变化来说，意味着什么？

张俊杰：中国是温室气体排放大国，中国实现碳中和是全球实现碳中和、稳定大气中温室气体浓度、保护全球气候的重要前提。这次承诺，加速了全球实现碳中和的步伐，为实现本世纪内将温升控制在2℃之内的目标提供了可能性，也让1.5℃的目标更具有现实意义。

控制温室气体排放，减缓气候变化影响，也会对中国经济产生正面影响。中国是温室气体排放大国，同时也承受了气候变化的巨大损失。我们详细评估了气候变化对中国农业的影响，如果不做适应气候变化的努力，到本世纪末，气候变化可能会使水稻减产36%、小麦减产16%、玉米减产45%。除了农业之外，我们也评估了气候变化对制造业的影响。中国东部地区、南部地区、成渝地区等，是制造业的重要基地，同时也是温度上升的主要区域。在基准线情境下，到本世纪中叶，气候变化可能会造成35%的生产力损失。所以说，中国也将会受益于全球气候变化的减缓。

必须要逐步戒断对煤电的依赖。在短期要审慎上马新的煤电机组，在长期要规划好煤电退出的路线图。

中国环境报：“抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，推动疫情后世界经济‘绿色复苏’。”您认为这句话应该如何理解？

张俊杰：可以从三个方面理解。第一，绿色复苏要避免高碳基础设施的锁定效应。很多与碳排放相关的基础设施有30年甚至50年以上的生命周期，对中国来说，许多电力、交通、能源等基础设施还处于新建不久的状态。疫情后经济的复苏，尤其要避免高碳基础设施的锁定。要把眼光放长远，不能为解决经济增长压力而损害长期的目标愿景。

第二，绿色复苏对中国来说既是挑战也是机遇。绿色复苏不仅是中国经济发展的内生需求，也是塑造良好国际形象的需要，这跟全球许多国家“绿色新政”所倡导的理念一致。倡导绿色复苏有利于改善中国发展的外部环境。

第三，中国的走出去战略也要倡导低碳、绿色的对外投资。一方面，这是中国作为一个负责任大国应该承担的国际责任。另一方面，也是预防全球碳管制的差异性可能给中国带来的竞争劣势。比如，需要警惕国际贸易中可能产生的污染避难所效应，尤其是许多“一带一路”沿线国家还处于追赶阶段，并没有做出显著的减排承诺。如果中国对外不倡导和坚持低碳投资，可能会使中国的国内企业在全球市场竞争中处于不利地位。所以，绿色复苏不仅意味着中国自身要绿色复苏，也要倡导全球尤其是其他发展中国家的绿色复苏。

中国环境报：以我国目前的能源结构来看，2060年实现碳中和，难度体现在哪些方面？

张俊杰：难度主要体现在不断增长的能源需求和廉价、清洁能源供应之间的矛盾。

一方面，随着生活水平的不断提高，中国能源消费总量还处于上升通道中。以改善人民生活为中心的经济增长，不应该限制能源消费总量。同时，制造业是中国的立国之本，为制造业保证安全、廉价的能源供应，是保护中国制造业竞争力的重要政策目标。

另一方面，中国的能源结构仍以煤炭等化石能源为主，一次能源消费中化石燃料的比重仍然在85%以上。中国的煤电基础设施大部分都很新，尽管中国新建煤电机组的效率在全球处于领先水平，但如果要在2030年前达峰、2060年碳中和，就必须逐步戒断对煤电的依赖。在短期要审慎上马新的煤电机组，在长期要规划好煤电退出的路线图。

气候变化归根结底是经济问题。要先后实现达峰与碳中和两大目标，中国必须努力平衡经济增长和碳减排的双重目标。

中国环境报：要如期实现碳中和，在经济政策、企业发展转型、科技创新等方面，需要付出哪些努力？

张俊杰：气候变化归根结底是经济问题。要先后实现达峰与碳中和两大目标，中国必须努力平衡经济增长和碳减排的双重目标。中国当前正站在高收入国家门槛前，这是一个非常微妙的发展阶段。在价值链中往上看，中国的产业要想挤进去，就必须要发展高附加值、低碳、低环境影响的产业，为此中国已经承受了巨大的压力。往下看，很多发展中国家的产业特别是制造业，受到的限制还比较少，这对于中国来说，会带来不公平的市场竞争。

经济增长和碳减排之间如何平衡的挑战是长期的。为了更好应对这一挑战，我主张两点：一是法治化，二是市场化。

通过法治化建立起应对气候变化的长效机制。气候变化与一般环境污染问题不同，用冲刺的姿态无法完成长跑。目前中国还没有应对气候变化的专门法律，缺少了法律授权，碳排放管制就很难找到抓手。2014年《环境保护法》的修订，让环境执法变得有法可依，有力地推动了环境质量的改善。应对气候变化的任务更加艰巨，而且到2060年还有40年，必须通过法律保障才能建立起长效的减排和监管机制。因此，建议尽快启动应对气候变化的立法，可以是单行法，也可以与大气环境治理等其他环境问题协同立法。

通过市场化手段，可以用最小的社会成本实现碳中和。中国在利用基于市场的环境与气候政策工具方面，已有很多富有成效的尝试，比如2011年建立的区域性碳交易体系和目前正在建设的全国碳市场。事实证明，以市场为主导的减排机制是最有效的，既能实现减排目标，也能让企业自主选择减排手段，给企业足够的灵活度，减少企业压力，平衡企业成本。我们研究发现，在区域碳市场试点地区，企业的自主创新能力得到了极大提高，低碳创新专利增加了20%；而且，碳市场并没有对企业的财务绩效产生负面影响。

除了碳市场，另一个重要市场手段是碳税。目前全国碳市场只覆盖了电力行业，在未来或可考虑用碳税的方式规制其他行业的排放。碳税有自己的独特优势。从碳排放管制的角度看，将碳税纳入环境保护税法之内，与生态环境领域的排放许可制度紧密结合，能够充分获得现有体制机制的支撑。从碳排放主体的角度看，碳税能够提供稳定的价格信号，有利于企业的投资与经营决策。

中国环境报：围绕2030年、2060年这两个目标，地方政府能做些什么？

张俊杰：中国的地区发展差异很大，不同发展阶段的地区，要有不同的达峰与碳中和时间表。中国要整体如期实现这两大目标，发达地区就必须提前实现。特别期待经济发展水平较高的地区，比如长三角和珠三角等地区，在“十四五”规划中能明确提出达峰路线图，并制定温室气体排放目标与管控方案。

对于欠发达地区，在短期内还是应当聚焦本地区突出的生态环境问题，在解决本地生态环境问题的过程中，统筹考虑碳减排的共生效益。

2060年碳中和目标，将对中国区域经济发展产生深远影响。未来各地在社会经济规划和产业规划中，必须考虑到应对气候变化的挑战。这就需要提高地方政府对气候变化问题的认知，提升应对气候变化的能力。除此之外，有些地区的民生还依赖于高碳能源的生产与消费，在压减高碳能源的同时，各地要有配套的社会政策，避免这些人群陷入困境。