全国碳排放权交易市场建设的五个新信号

2020年10月28日，中国生态环境部官网公布了“关于公开征求《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）和《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）意见的通知”。这是继中国国家主席习近平于9月22日在联合国成立75周年纪念峰会上的讲话中表示“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”之后，中国从全国碳市场建设角度实现这一目标的第一个里程碑。

本次公布的《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）是对应中国国家发展和改革委员会于2014年12月10日颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》 进行修订的部门规章，与2019年4月公布的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》的目标立法层级不同。《全国碳排放权交易管理办法（试行）》正式公布施行之后，《碳排放权交易管理暂行办法》同时废止。这也是应对气候变化职能从国家发改委转隶到生态环境部之后，启动全国碳排放权交易市场的必要工作；更是落实习近平主席的庄严宣示和回应国内外关切，加快推动全国碳排放权交易市场建设的重要举措。

《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）释放了全国碳排放权交易市场建设的五个新信号：

信号一

明确重点排放单位在全国碳排放权交易中的主体责权

•第五条【重点排放单位】和第二十六条【排放报告编制与报送】中分别明确提出符合条件的重点排放单位是主动报告其纳入重点排放单位名录的责任主体，同时也是保证其于每年3月31日报送的排放报告真实、完整和准确的责任主体。

亮点

对于重点排放单位“企业自证”的责任设定，可以有效地避免在涉及资产的实际操作中数据质量问题上可能产生的责任纠纷。

•第六条【试点碳市场对接】中提出参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不重复参与相关省（市）碳排放权交易试点市场的排放配额分配和清缴等活动。

亮点

进一步明确了试点碳市场向全国碳排放权交易市场过渡的方向，期待具体过渡细则在全国碳排放权交易市场启动前尽快出台。

•第十条【配额分配】中提出重点排放单位对排放配额分配结果有异议的，可向省级生态环境主管部门提出申诉，省级生态环境主管部门应当及时予以处理。

亮点

为重点排放单位保留了配额分配的申诉权利，增加了企业与政府沟通的渠道，同时为全国碳排放权交易市场配额分配和管理相关制度的进一步完善提供支持。

信号二

在生态环境体系下衔接和融合温室气体管理手段与传统污染物管理手段

•第五条【重点排放单位】、第二十四条【监测计划编制与报送】、第二十六条【排放报告编制与报送】中分别提出重点排放单位名录、监测计划和排放报告应通过环境信息管理平台或生态环境部规定的其他方式报送；第十六条【数据连接】中提出注册登记结算系统应与环境信息管理平台实现连接；第三十六条【对核查技术服务机构监督检查】中提出生态环境主管部门对核查技术服务机构进行监督检查的情况记入环境信息管理平台并予以公布；第三十八条【信用监管】中提出将全国碳排放权交易及相关活动的监督管理情况及处罚决定记入环境信息管理平台并予以公布。

亮点

这是应对气候变化职能转隶到生态环境部后对于温室气体排放管理工作的创新举措之一，实现温室气体管理和传统污染物治理协同管理的新进展。同时，环境信息管理平台的使用为重点排放单位参与未来全国碳排放权交易市场的数据交叉验证提供了潜在的新途径，以保障数据质量。

•第二十七条【核查组织】中提出核查工作应由省级生态环境主管部门应当根据生态环境部有关规定，以“双随机、一公开”方式开展重点排放单位温室气体排放报告的核查工作。

亮点

这也是应对气候变化职能转隶到生态环境部后对于温室气体排放管理工作的创新举措，通过地方生态环境主管部门开展重点排放单位温室气体排放报告的核查工作，可以进一步落实重点排放单位的排放报告主体责任、保证监管有效。在未来实操过程中，地方生态环境主管部门若选择由地方生态环境系统队伍开展核查工作，应加强相应能力建设和人力资源配备。此外，由于“双随机、一公开”与传统核查工作的本质区别，对于全国碳排放权交易市场依靠核查确定重点排放单位“碳资产”的实际情况，需要考虑新方式下核查的全面性，并出台具体技术规范和工作指南，以保证市场的稳定有序。

信号三

明确各级主管部门责任，强化监督管理相关规定

•第十条【配额分配】和第十一条【配额调整】提出省级生态环境主管部门依据生态环境部制定的排放配额分配方法，向本行政区域内的重点排放单位分配排放配额。若重点排放单位温室气体排放量发生重大变化，省级生态环境主管部门应当根据实际情况，按照生态环境部公布的规定对其已获得的免费配额进行调整。

亮点

配额分配的相关规定明确了生态环境部对于配额分配的指导和管理权，收紧了《碳排放权交易管理暂行办法》中允许各省主管部门自主管理的空间。

•第三十二条【市级主管部门职责】提出市级生态环境主管部门受省级生态主管部门委托可负责监督本行政区域内重点排放单位制定实施监测计划、按要求编制并报送温室气体排放报告、接受排放报告核查、完成配额清缴等。

亮点

市级主管部门职责划分是落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》有关“中央统筹、省负总责、市县抓落实”工作机制要求的体现，期待进一步明确配额清缴期限。

•第三十七条【风险管理与信息披露】要求注册登记结算机构和交易机构建立风险管理和信息披露制度；第三十九条【社会监督】和第四十条【公众举报】提出鼓励社会公众、新闻媒体等对重点排放单位和其他交易主体的全国碳排放权交易及相关活动进行监督，发现重点排放单位和其他交易主体有违反本办法行为的，有权向生态环境主管部门举报。

亮点

增加全国碳排放权交易市场相关的风险管理、社会监督和公众举报等条款，配合国家、省级和市级各级主管部门的强化监管，能有效地从多维度维护和保障碳市场的有序发展。

信号四

细化责任追究情形，多手段加大惩戒力度

•第四十二条【不主动报告处理】、第四十三条【未按规定报告处罚】和第四十四条【未履约处罚】分别对重点排放单位未主动报告纳入重点排放单位名录，虚报、瞒报、拒绝履行排放报告义务或者拒绝接受核查检查，未按时履行配额清缴义务等情况设置了不超过3万元罚款的规定。第四十六条【联合惩戒】提出省级生态环境主管部门向市场监管、税务、金融等管理部门通报并公告被处罚的重点排放单位。第四十九条【失信惩戒】提出对失信人员建立“黑名单”。

亮点

进一步细化了责任追究与处罚惩戒的办法，从多维度规制了违法和违约责任。考虑部门规章行政处罚的力度，期待《碳排放权交易暂行条例》尽快出台。

信号五

鼓励通过市场机制促进减排

•第三十一条【抵消机制】提出重点排放单位可使用国家核证自愿减排量（CCER）或生态环境部另行公布的其他减排指标，抵消其不超过 5%的经核查排放量，同时明确用于抵消的 CCER 应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目，在全国碳排放权交易市场重点排放单位组织边界范围外产生。

亮点

抵消机制相关内容的进一步明确，不单是为重点排放单位提供了潜在的低成本减排的可能，增强市场信心，同时也为自愿减排项目交易市场释放了积极信号。期待主管部门结合国内和国际相关情况和需求，尽快制定发布新的温室气体自愿减排交易管理办法，同时重新启动CCER新项目的审批、签发与注册，维持市场的稳定发展和积极态势。此外，对于其他减排指标，也期待主管部门尽快制定发布相关管理细则。

目前，《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）征求意见时间自2020年11月2日至2020年12月1日。《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）征求意见时间自2020年11月2日至2020年11月11日。美国环保协会（EDF）将持续关注《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）的意见征集和后续工作，并期待相关配套管理制度的公布，同时致力于与各方合作伙伴共同坚实推进中国全国碳排放权交易市场的建设与完善。