专家访谈 | 雷宇：以城市为单元的精细管理助力我国大气污染防治及协同应对气候变化

编者按

在经济快速发展和城市化进程快速推进的背景下，我国面临着来自空气污染和气候变化的双重挑战。城市是政策落地实施的基本单元，是实现碳排放达峰和空气质量达标的关键。近日，国家主席习近平在第七十五届联大一般性辩论上提出“中国力争于2030年前实现二氧化碳排放达峰，2060年前实现碳中和”的气候目标（以下简称“一达峰、一中和”目标），为城市继续推进碳排放和空气质量协同管理工作提供了强大的驱动力。

在能源基金会资助下，清华大学与生态环境部环境规划院联合成立“中国城市空气质量达标及碳排放达峰研究”项目组（以下简称“双达”项目组），将通过调研、采访等方式梳理城市“空气质量达标与碳排放达峰”减排政策措施、构建典型案例库，并在此基础上开发城市尺度未来能源与排放动态预测模型，全面分析我国城市空气质量达标和碳排放达峰“双达”之间的协同效应，为推动城市层面“双达”目标的实现提供技术支持和决策依据，也及时为国家层面“十四五”规划编制提出相关政策建议。

雷 宇

生态环境部环境规划院

大气环境规划研究所所长

生态环境部环境规划院大气环境规划研究所所长雷宇研究员带领科研团队开展了关于“城市空气质量改善和应对气候变化协同管理“（以下简称协同）研究工作，在城市“双达”的管理思路、管理规划、达标技术路径等相关领域进行了探索。“双达”项目组对该研究团队负责人雷宇研究员进行了专访。

城市是开展协同工作的“细胞”

“双达”项目组：现阶段，我国正面临着空气质量达标和气候变化应对的双重挑战，您带领科研团队开展了关于“城市空气质量改善和应对气候变化协同管理”的研究，这项研究为何选择城市作为研究对象，城市扮演了怎样的角色？

雷宇：城市在清洁空气管理工作中扮演着非常重要的角色。首先，这是有法可依的，《中华人民共和国大气污染防治法》中规定“未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照国务院或省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准”，城市的人民政府必须依法执行。其次，中国实现2030年前碳排放达峰目标，城市需要先行。人类的能源消费和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市区域，城市始终是控制碳排放的主战场。最后，从国内外行政管理经验来看，城市都是国家宏观政策自上而下落实的主体，是推动、落地政策实施的基础。

因此，城市管理兼具“宏观定位”与“微观治理”的特点。与县级管理相比，城市管理还要关注宏观引领、综合布局；与省级管理相较，城市管理则更能关注微观领域、精细管理。城市既能够因地制宜地制定一些具体措施，同时又能督促和监督这些措施的有效执行，扮演了协同管理“细胞”的角色。

城市空气治理取得进展，碳排放和空气质量管理协同效应显现

“双达”项目组：依据团队研究成果，我国城市层面在“空气质量改善及气候变化应对”这两个方面分别取得了哪些成绩？

雷宇：目前我国不少城市在空气质量管理工作中创新管理手段，取得有益进展。综合来看，这类城市基本上均具备较强的主观能动性。具体来说，此类城市具备两个特点：一是“社会经济基础良好”，空气质量改善是此类城市进一步推动生态文明建设的重要目标；二是“自我提升意愿强烈”，希望通过空气质量改善提升核心竞争力，使其在未来发展中抢占一定先机。随着我国经济社会持续快速发展，在此类“先行”城市的带动下，会有更多城市将空气质量改善作为未来自身发展的目标、重点和契机。

关于协同治理，雷宇进一步补充道：我国各个城市经济实力、空气质量、碳排放等基本情况差异较大，协同治理进程存在差距。部分城市行动快，取得较好成绩，如深圳市和北京市：近十年来深圳市在空气质量不断改善、碳排放强度不断削减的基础上，社会经济发展也取得了令人瞩目的成绩，这得益于深圳市在各阶段、各方面工作的规划与推进都具有一定前瞻性。北京市则通过深入调整优化“四大结构”的策略在城市空气质量改善及气候变化应对方面取得了突破性进展，其成绩受到了国际社会的积极评价。但是总体而言，绝大多数城市社会发展水平相对滞后、经济转型的基础和协同治理能力仍有待进一步提高。

新气候目标下，城市“双达”工作的机遇大于挑战

“双达”项目组：针对“十四五”规划及未来中长期规划，特别是在习近平总书记提出了“一达峰、一中和”的新气候目标之后，我国城市“双达”工作将面临怎样的机遇与挑战？

雷宇：习总书记提出的新气候目标已向国际社会充分展现了中国在实现二氧化碳排放达峰方面的强大信心和进一步推进碳减排工作的坚定决心。新的气候目标将会在“十四五”期间帮助一些城市坚定“双达”的信心，为推动城市“双达”工作提供了更为强大的驱动力。在此背景下，城市需进一步思考发展定位、发展路径选择和产业布局等宏观问题，推动转型发展和双达进程。

城市“双达”工作必然也会面临一定挑战。首先，很多城市在碳减排方面的基础能力建设相对不足，治理体系的系统性相对较弱，在低碳化发展规划、任务措施制定、执行和评估等各环节具体工作的开展都会面临较大挑战。其次，与碳减排管理目标不同，城市空气质量管理目标相对清晰。现阶段“碳达峰”和“碳中和”目标尚处于国家层面，如何将其细化到城市层面并提供配套技术方法、管理体系是城市“双达”工作面临的又一大难点。总而言之，城市“双达”工作机遇与挑战并存，但总体而言机遇大于挑战。

城市“双达”工作在落实推进中要寻求新的突破

“双达”项目组：目前大多城市普遍在空气质量管理方面有较好基础，而在碳排放管理方面基础能力相对薄弱。“双达”工作在管理体系方面应如何推进？

雷宇：碳排放和空气质量协同管理是“双达”工作的关键。目前来看，碳减排和空气质量管理目标的一致性更加鲜明，通过建立一套协同管理体系并实施一系列增效措施，有助于协同实现两种目标。长远来看，碳排放和空气质量管理工作的协同效应将会越来越显著。但“双达”目标的实现不会一蹴而就，协同管理是一个过程，需综合考量技术方法、目标设定、区域发展战略等因素。

未来碳减排和空气质量协同管理工作的开展首先需要探究二者的共同点，抓住协同治理的切入点。以能源为例，它与产业、交通、工业和社会生活息息相关，是协同管理的重要抓手之一，因此“双达”工作的总体思路可以是率先在能源领域建立一系列技术方法，然后再根据管理需求制定和落实相应措施，逐步推进实现“双达”目标。

“双达”项目组：最后一个问题，也是最重要的问题，持续推进“双达”工作，城市该怎么做，如何寻求更大突破？

雷宇：一方面，仍需促进城市间交流合作。不少城市结合自身特点制定并实施了因地制宜的措施，空气质量管理工作取得了一定成绩，但城市之间欠缺交流与合作。我们希望不同类型的城市能够结合自身特点开展相关工作，逐步摸索出独具特色的工作重点、核心措施和治理方案，并形成城市之间可互相借鉴的地方特色经验。比如，在碳减排和空气质量协同治理方面，工业城市的工作重点是调整产业结构，挖掘第二产业的减排空间，而进入后工业化时期的城市在产业结构调整方面的释放空间较小，其工作重点可能在调整优化交通结构、降低城市本身能耗等方面；能源结构较“绿色”的城市（如成渝地区城市）和煤炭消费为主导的城市（如华北地区城市）在协同治理方面的工作重点也是不同的；从交通运输结构来看，对于机动车保有量较大的城市，道路交通减排是协同治理的关键。

近期，在能源基金会支持下，生态环境部环境规划院、清华大学、北京大学、中国环境科学研究院等多家单位与北京市、上海市等多个城市共同发起成立了“城市大气综合管理与低碳行动伙伴关系”（CAMCAP）智库平台。希望借助这样一个综合性、多元化平台加强城市之间的沟通与交流，城市能够在充分认识自身所面临的突出问题的前提下，学习其他城市的可取之处，取长补短，必要时可就相关工作开展合作。中国城市发展类型众多，又各具特色，总结和梳理每一类型城市的特色经验和治理方案，将有助于发展“后进”的城市多方位“汲取营养”，找到适合自身的解决方案。

另一方面，“空气质量管理与气候变化应对”协同效果初显，仍需加强相关工作。从现有效果来看，部分现行环境管理政策及措施的实施带来了显著的协同效应。但客观来讲，这些政策措施在设计之初并未将“协同效益最大化”作为目标。因此，进一步推进“协同”管理应重点开展以下三项工作：一是梳理和总结现有具有协同效应的政策措施；二是强化和持续推广具有协同效应的政策措施；三是探索建立反映协同效果的指标体系，并对具有协同效益的措施进行排序，便于城市因地制宜地制定符合自身情况的治理方案。

第三方面，持续推进“双达”工作，仍需注重城市“精细化”管理，加强以下两个方面的工作：一是提升地方管理人员的“精细化”能力，以确保各项空气治理管理措施的精准落实；二是提升落地措施的“精准化”水平，即所采取的措施可切实解决该地方最突出的问题。