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视点 | 我国碳排放交易实践初探

北极星大气网  来源:众成清泰律师事务所    2021/7/26 9:07:29  我要投稿  
所属频道: 大气治理  关键词:碳排放交易 碳减排 碳中和

北极星大气网讯:摘要:7月16日上午,为贯彻落实党中央、国务院关于全国碳市场建设部署,国务院副总理韩正宣布,全国碳市场启动上线交易,启动仪式按照“一主两副”的总体架构,在北京、湖北和上海同时举办。全球最大碳市场的鸣锣上市,标志着我国碳市场进入新的阶段。

值此碳排放权交易市场上线之际,本文将从我国碳中和的目标及相关政策出发,结合我国国情,提出碳排放交易法律制度的完善建议,以期取长补短,将碳中和上升为社会的共同愿景。

一、我国各阶段提出的碳中和目标

为履行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》承诺的义务,我国积极担负起温室气体减排任务,从政策上号召企业通过技术革新和降低能耗等方式减少温室气体排放,提高应对气候变化的能力。

我国于2009年第一次提出碳减排的目标:单位GDP二氧化碳排放量下降40-45%,清洁能源率达到15%等。2015年提出新的目标:单位GDP二氧化碳排放量下降60-65%,清洁能源率达到20%等,另提出2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。相较于2009年与2015年提出的目标,我国2020年提出的新的碳达峰与碳中和愿景更具慷慨豪情,充分体现我国低碳发展坚定不移的信念,彰显大国担当,受到国际社会的高度赞誉。大致内容本文作者作图如下:

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二、我国参与碳排放交易的三个阶段

第一阶段自2005年至2011年,为清洁发展机制(Clean Development Mechanism/CDM)主导阶段。该阶段以新能源和可再生能源领域为主,目前我国CDM涉及项目共包含9大类——节能和提高能效、甲烷回收利用、垃圾焚烧发电、新能源和可再生能源、N2O 分解消除、造林和再造林、燃料替代、HFC-23分解、其他类型。

第二阶段自2011年至2020年,为区域性碳交易市场主导阶段。该阶段,国务院通过《“十二五”控制温室气体排放工作方案》后,国家发改委印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。各地区市场没有统一的价格和对称的交易信息,因此,成立全国统一的碳排放权交易市场势在必行。

第三阶段自2021年起,为全国性碳市场主导阶段。全国统一的碳排放权交易市场即将上线运行,上海环交所负责交易系统建设,湖北武汉负责登记结算系统建设。交易标的目前主要由碳排放配额(Chinese Emission Allowances,CEAs)和国家核证自愿减排量(Chinese Certified Emission Reductions, CCERs)组成。

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三、碳中和愿景下中央、各部委和试点地市的相关政策

1、为2030年前实现二氧化碳排放达到峰值,2060年前实现碳中和,我国中央高屋建瓴,出台了相关政策。本文作者作图如下:

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(2)部委层面,响应中央号召,生态环境部、国家发展和改革委员会、财政部、工业和信息化部、国家能源局、科技部、中国人民银行、住建部等均出台了相关政策。本文作者作图如下:

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(3)我国碳交易试点地市情况

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四、我国碳排放交易法律制度的完善建议

01确立我国碳交易市场法律制度的基本原则

(1)政府引导与市场激励结合

碳交易的核心在于利用市场机制促使企业主动参与减排,是一种基于市场的温室气体减排政策工具。但市场机制存在着其固有的自发性、盲目性及滞后性等缺陷,需要政府介入监管,对于碳交易行为,政府应做好适当引导和规划,避免市场失灵的问题发生。

首先,在碳交易市场最初建立时,政府应事先设定科学的碳总量的控制目标,做好碳交易初始配额的公平分配,这是碳交易市场运行成功的前提条件。其次,在碳交易市场运行过程中,为克服市场机制的缺陷,提高市场运行的效率,充分维护社会公共利益,政府必须对碳交易市场进行有效的监管,保证市场竞争开放有序地进行。再次,政府应充分运用经济手段进行宏观调控,利用税收、补贴等多种形式激励企业参与碳排放交易,吸引投资者和金融机构加入其中,为碳交易市场增添活力。

此外,对内应当明确各级政府部门及其主管人员的职责,加强各部门的协调与合作,增强公务员群体对碳排放交易的认识和理解;对外应当面向公众,扩大宣传,深化群众及企业的环保意识及社会责任感。

因而,碳排放交易法律规则的制订必须兼顾政府和市场两大领域,做到权责分明、合理有效,既为政府的监管行为提供准则,也能激发碳排放交易市场的活力。

(2)兼顾经济利益与环境效益

为碳交易市场设计法律制度的目的之一正是在于实现经济发展和环境保护的双赢。良好的环境质量是保障社会经济活动的基础,经济快速发展的同时也要时刻考虑自然环境的承载能力,二者本就是相辅相成、不可分割的关系。顾此失彼是不可取的,既不能只顾发展经济而肆意破坏环境,也不能只顾环境效益而抛弃经济社会效益。在二者发生矛盾时,应尽可能避免或最小化地减损对方利益,寻求二者共赢并使整体利益最大化的方式。

因而,相关立法应当将权利与义务加以平衡,合理分配各方参与者的责任,优化资源配置,充分考虑环境容量的限度,发展经济的同时有效控制温室气体排放,为碳交易企业带来经济效益、促进经济发展的同时提升全社会的福利水平,最终实现整体社会福利最大化。

(3)共同但有区别

顾名思义,在温室气体减排这一领域,各主体应当共同担责,但各主体承担的责任又应当有所区别。具体而言,可以分为两个方面。

一方面,就国际角度而言,各国应当具有充分的共同体意识,生态环境保护是所有国家义不容辞的责任,在降低碳排放的过程中,各国之间应通过资金支持、技术转让等方式切实实现互相支持、彼此援助,加强合作,共同提升控制碳排放的能力。但同时应注意到,各国的发展程度不同、对环境的破坏程度不同、治理环境污染的能力也不同,不应强求一些国家(尤其是发展中国家)承担与其国情不符的碳减排义务,更不能以控制碳排放为由干预其经济发展模式。

另一方面,就国内角度而言,我国幅员辽阔,在工业化和城镇化进程中显现出明显的区域经济发展不平衡的特点,各地的气候复杂多样,环境条件也天差地别,降低碳排放的责任需要各省市共同承担。但也应当根据不同地区的特点、产业结构特征及历史碳排放量等多种因素,区别对待,制订适合当地具体情况的碳排放法规政策和实施系则等,让各行业和地区能有逐步适应的过程。

02确认碳排放权交易的基本要素

碳排放权的交易行为从本质上是一种市场行为,属于合同行为,具有当事人意思自治的因素,应当受《民法典》的调整。但由于其交易客体的特殊性、政府监管的介入以及涉及环境公益等原因,使得这一合同行为具有了很大的公法属性。因而碳交易行为除遵循《民法典》中有关合同行为的规定之外,还应当通过备案登记等方式接受政府监管及公众监督。

(1)确认客体的属性

卖方通过节能减排等正当原因富余的碳排放权是碳交易的客体。交易标的的合法与否是交易行为本身是否能受法律保护的前提,产权不明,无法转让。只有先明确碳排放权的性质和归属,才能保证交易的顺利进行,维护交易市场的秩序。因此,应当通过法律明确碳排放权的权利属性,明确碳排放权具有所有、占有、使用、收益、处分的性质,通过登记备案监管碳排放权的取得及交易行为。

(2)确认主体的资格

从实践中来看,企业是参与碳排放权交易最多的主体,但并非所有企业都能成为碳排放交易的主体。依法取得碳排放许可证并且有节余碳排放指标的企业才是适格主体,才能成为碳交易的卖方,具有碳排放需求的则可以成为碳排放配额的买方。法律应对交易主体的准入资格加以明确,严格审查交易主体的碳排放量、减排能力、财务状况等,避免囤积居奇、赚取利差的行为出现。

(3)违约责任的承担

碳排放权交易具有环境公益性,所形成的合同是特殊的环境民事合同,其中一方主体存在违约行为时,环境利益将可能受到损害,因而违约方所承担的责任形式不同于一般的民事合同,仅仅通过货币赔偿难以完全弥补因违约造成的损失,或可通过继续履行等责任形式恢复合同的完满状态。

03构建碳交易市场监管体系

碳交易市场在我国是一个新兴的市场,相关制度尚不完善,需要加强对碳交易市场的监管,在发生市场滥用、市场欺骗等现象时能够进行有效管控。

(1)监管体系须统一且有层次

国家发改委对于碳交易的监管已经积累了相对丰富的经验,由其牵头对温室气体做好总量控制、配额发放等工作,其他部门分工配合,财政价格部门负责碳排放权定价,环保部门负责主体资质审核等等。

同时,由于碳交易涉及多领域多地区,有必要建立交易信息共享机制,做好与金融、能源等部门的对接工作,促进碳交易市场与金融市场、能源市场协调发展。

此外,碳交易中心的自律监管以及第三方监管机构(如环保组织)和社会公众(如媒体)的监管对于形成一个统一多层次的监管体系也具有重要意义。

(2)完善交易市场监管制度

碳交易过程涉及到碳总量控制、许可证发放、配额分配、价格设定等多个环节,必须要有相应的监管制度加以规范。应当设立相应的信息披露制度,事先明确披露的方式、内容、范围等事项,对前述碳交易过程的各个环节进行及时披露,为市场提供透明的信息。同时还应当对碳交易展开定期评估,可以通过抽查的方式对碳交易行为进行审查,及时公布评估结果,规范市场参与者的行为。

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