国际碳市场广泛经验和对我国碳市场的启示

气候变化已经是一个全球性的热点问题。2015年，在联合国气候变化框架公约第二十一次缔约方大会上，《巴黎协定》获得通过。《巴黎协定》的总体目标是“将本世纪全球气温升幅限制在2摄氏度以内，同时寻求将气温升幅进一步限制在1.5摄氏度以内的措施”。协定要求各缔约方根据自身情况，确定应对气候变化的目标和行动，并提交国家自主贡献方案（NDCs）。

选择合适的政策工具确保《巴黎协定》和国家自主贡献目标的实现，成为摆在各国政府面前的首要气候议题。无论是电力行业脱碳和工业低碳转型，还是发展清洁交通和增加森林碳汇，都需要改变现有的生产和消费模式，以及在技术研发、基础设施建设和投资机制等方面的不断创新。同时，政府还要保证这些转变能够创造新的经济增长点，增加就业机会，进一步提高人民的生活水平。碳定价（carbon pricing）政策或许可以成为其中一个助力。给碳排放定价可以引导资本流入低碳领域，提高能效和项目的竞争力，鼓励企业研发和生产低碳产品，让低碳产品更受消费者的欢迎，并为绿色生态价值的实现提供路径。

目前碳定价主要有如下两种机制：碳税（carbon tax）和碳市场机制（market-based mechanism）。前者是为产品的单位排放量设置固定的税率，将外部的排放成本内部化。而后者则是利用市场寻找和释放合适的碳价信号，从而推动减排。

具体而言，碳市场机制还可分为总量和交易机制（cap&trade）以及碳信用机制(carbon crediting mechanism)。

总量和交易机制，也被称为碳排放权交易体系（ETS）。政府为市场的排放总量设定上限，并向企业发放不超过上限的排放配额；覆盖范围内的所有企业可以进行配额交易，进而形成碳价。中国的全国碳排放权交易体系正是采用这个机制。

碳信用机制通常是建立一个排放基线情景，如果企业将排放降低到基线情景以下，或对排放进行永久封存，或产生碳汇，就可以创造碳信用。对碳信用的需求通常来自于抵消碳排放权交易体系中的部分履约义务。中国国家核证自愿减排量（CCER）属于碳信用机制。

据世界银行的最新统计，截至2021年4月，全球已有30个碳市场机制正在运行之中（其中24个为碳排放权交易体系），遍及美洲、欧洲、亚洲和大洋洲，覆盖全球超过16%的温室气体年排放量。路孚特（Refinitiv）的一份报告指出，2020年全球碳市场交易额高达2290亿美元，比2019年增长20%，超出2017年交易总额的5倍。越来越多的国家和政府选择了市场机制作为其减缓温室气体排放的一项核心政策措施。

2005年，欧盟和挪威率先启动了碳排放权交易体系。和其他碳定价工具不同，碳排放权交易体系限定了所覆盖范围的排放总量，但碳价并非固定，原则上由配额供需关系来决定，从而确保全社会以最低成本实现既定的减排目标。

本文将着重以国际上运行时间较长，且相对成熟的五个碳排放权交易体系，即欧盟排放交易体系（简称EU ETS）、新西兰碳排放交易体系、加州总量和交易计划、韩国碳排放交易体系和美国区域温室气体倡议（简称RGGI）为例，讨论碳市场设计和实施的广泛经验，以及对中国碳市场发展的启示。

碳市场设计和实施的广泛国际经验

●政策定位和体系概览

每个国家或者地区都需要结合自身国情和本国的减排目标及行动方案，因地制宜地建立起一套行之有效的气候治理体系。因此，尽管市场机制拥有统一的运作原理，但在不同的气候政策框架下，为了适应本地区具体的减排目标和路径，碳市场所扮演的角色不尽相同：例如欧盟将EU ETS视作其气候政策组合的基石；加州拥有一揽子气候和能源政策措施，当其他政策措施减排效果不及预期时，碳交易的价格信号可以起到有力的支撑作用；新西兰则将碳交易作为温室气体减排的主要政策工具；韩国将本国碳交易体系看成是实现其国家自主贡献不可或缺的政策工具；而RGGI仅把碳交易用于控制和减少成员州电力行业化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放。

因政策的定位不同，不同碳市场之间的设计和实施实践也就呈现多元化。五个碳排放权交易体系的规模、纳入设施和实体的数量，以及碳价水平的差别迥异。

●和其他政策之间的相互作用

除了减少碳排放，碳交易还可以起到推动实现环境、经济和社会目标的作用，形成政策间的协同效应。以加州总量和交易计划为例，它将道路运输纳入碳市场，可产生的协同效应包括减少空气污染和缓解交通拥堵。此外，加州还容许林业项目产生的碳汇作为抵消信用进入碳市场，对当地的自然环境保护也产生了积极的影响。EU ETS是最早引入拍卖法进行配额分配的市场之一，而拍卖带来的政府收入通常用来支持可以产生特定效益的项目。根据一份欧盟报告的统计，2012～2019年，欧盟各成员国通过拍卖，所获得的收入约为505亿欧元；这些收入中的37%用于可再生能源，32%用于提高能效，17%用于可持续交通，7%用于技术研发。从2021年开始，欧盟所获得的配额收入将用于对创新技术（如碳捕捉和封存）、工业过程减排、可再生能源发电和储能项目的资金投入，以及对低收入成员国的能效提高和能源系统现代化改造的财政支持，以保障公平转型。

反过来，其他政策也可能对碳市场产生积极、重叠甚至负面的影响。其中以能源政策对碳市场的影响最为典型。理论上，碳定价可以推动电力行业脱碳。首先，碳价增加了高碳发电的生产经营成本，低碳电力因此变得更具竞争力，进而推动发电技术和投资从化石能源向清洁能源转变。其次，“高碳发电”的成本增加会逐步改变消费端的行为，促使其提高能效或转向低碳电力。然而，发电行业的结构和管制政策将显著影响这一过程。一般来说，以煤电为主的电力系统，对引入碳价的反应更加强烈。如果现有煤电设施的服役时间较长，提前退役带来的搁浅资产较少，那么，推行碳定价的成本和阻力也会相应降低。另外，对电力市场的管制措施（如加州和韩国）可能会抑制碳价信号在供应链中的传导。因此，不同国家和地区在纳入发电行业时，都充分考虑了当地的电力结构和管制政策，特别是在覆盖范围和监测点的设计上，结合实际情况，使得碳交易得以有效运行。

此外，可再生能源及能效提高的政策也会对碳市场产生一定的影响。在德国，除了EU ETS之外，“上网补贴电价”政策对德国境内的可再生能源设施进行了双重补贴。加州的“太阳能倡议”与总量和交易计划相结合，推动能源的“定向”转型。如果这些政策可以为碳市场覆盖的行业带来实际减排，但并没有在碳市场总量设定时加以考虑，可能会削弱碳价信号。

●选取覆盖范围和排放监测点

表1展示了当前五个碳市场覆盖的行业范围和所占辖区内总排放的比例。从中可以看出，电力和工业是碳市场首要考虑的覆盖行业；所有的碳市场均覆盖了电力行业，除RGGI外，其他市场也都覆盖了工业领域。对于其他覆盖行业的选取，需要结合各地不同行业的排放占比和减排成本差异、进入体系后管理的难易程度及本地区减排目标的水平来具体决定。

同时，碳市场的覆盖范围并不是一成不变的，往往会采用试点先行或者渐进式的策略逐步扩大，EU ETS就是一个典型的例子。在中国碳排放权交易体系正式启动之前，EU ETS是全球规模最大的碳交易市场。截至目前，它历经了四个阶段，分别是2005～2008年、2009～2012年、2013～2020年及2021～2030年。EU ETS在第一阶段只涵盖了来自于能源和工业部门的二氧化碳排放；第二阶段，部分工业相关的氧化亚氮排放及欧盟境内的民航业排放被逐步纳入；第三阶段开始，铝生产中的PFCs排放也被涵盖入内。2019年，欧盟推出绿色新政，将其2030年减排目标提高至55%，和2005年相比，2030年欧盟的温室气体排放总量将至少减少55%。为了确保这一目标的最终实现，2021年7月14日，欧盟委员会推出了名为“fit for55”的一揽子气候政策改革方案：未来，EU ETS的范围将进一步扩大至航运；并会建立一个针对道路运输和建筑部门的欧盟层面新的碳交易体系。

在何处监测排放量，也是在设计碳市场时必须要考虑的问题之一。虽然在排放点（即排放直接进入大气的位置）的监测最为准确，但在实际操作中，不同行业会根据具体情况，在排放点供应链的上游（燃料供应商）或者下游（消费端）对排放量进行监测。例如加州和新西兰碳市场中，对于道路运输排放的监测就是在供应链的上游。

电力行业中，如果发电企业能将增加的碳价成本转嫁给消费者，那么可采用在上游（如新西兰）或排放点（如欧盟和RGGI）监测。在碳价传导很弱或无法传导时，如严格的电价管制，可以通过将大型电力消费者产生的电力间接排放纳入碳市场，把碳价信号传导到供应链的下游，韩国就采用了这一方法。而在加州，因为本地电力消费中有相当一部分来自于外调电力，所以经外部电网输入的电力所产生的间接排放，也被纳入了碳市场。这样的双重覆盖有助于传导碳价信号，进而激励减排。

●设定总量和分配配额

和中国碳市场目前采用的“自下而上”的基于强度的总量设定不同，EU ETS、加州、韩国和RGGI均设定了“自上而下”的绝对总量。新西兰碳排放交易体系因为纳入了林业，所以并没有设定整体的总量上限。相较于基于强度的方法，绝对总量确保了定量减排目标的实现。

绝对总量的上限并不是一成不变的，它可以根据当地的中长期减排路线图逐渐降低，例如EU ETS和加州碳市场总量逐年线性递减。但当扩大覆盖范围或地理边界发生了扩展时（例如欧盟新成员国的加入），总量水平则需要随之提高。除覆盖行业发生变化外，一些企业可能在履约期内进入或退出碳市场；因此在设定总量和发放配额时，也需要考虑如何处理企业新进入或者退出的情况。

碳市场中主要使用免费分配和拍卖两种方法向企业发放配额。而免费分配通常有三种形式：祖父法（基于历史排放）、基于历史产量的基准法和基于实际产出的基准法。按表2所示，除了RGGI完全以拍卖形式发放配额之外，其他四个碳市场都采用了免费+拍卖的混合模式。EU ETS中大部分成员国的发电设施100%通过拍卖获得配额，其他行业则采用混合模式（免费配额的比例，因每个行业碳泄漏的风险程度而有所不同）。韩国碳市场的免费分配比例最高，约为90%。中国的碳市场目前是100%免费分配，采用的是基于实际产出的基准法。

在初始阶段，为了使企业更容易接受碳定价机制，免费分配往往占主导地位。但配额拍卖能为政府带来可观的财政收入，还可以提供市场流动性，助推价格信号的发现。随着市场不断的发展和成熟，绝大多数的碳市场会逐渐引入拍卖法，并提高其在配额分配中所占的比例。

●MRV和履约

监测、报告和核查（MRV）是碳排放权交易体系必不可少的基础支撑系统。本文所列五个体系均采取了电子化的排放报告平台或者模板，并由独立第三方机构对排放报告进行核查，此外加州和韩国还要求对监测计划进行年度核查。对于排放量的监测和核算，各个体系根据自身实际情况出发，规定了不同的方法和要求。

同时，为了确保碳市场的公平、公正和有效性，严格的履约制度也是碳交易中一个必须的环节。除了建立注册登记系统，记录配额的创建、交易、转移、清缴和注销之外，还必须建立起有公信力的惩罚制度确保履约，例如曝光、罚款、补缴等措施。

●调节和干预市场

运作良好的市场功能是碳交易向全社会释放碳价信号的关键一环。市场内的碳价水平主要取决于供求关系，通常由总量水平和配额分配来调节。然而配额的有效期、履约周期的长短、市场参与主体的范围、交易产品的类型，以及经济和技术发展的重大变化等，也可以对碳价信号造成影响。如何保持碳市场的价格信号不被扭曲，在持续激励减排的同时，又能保持全社会以最优成本实现减排目标，是碳市场管理者必须要平衡的关键问题。

也正因如此，通常需要建立价格或配额供应的调节和干预机制来防范市场波动风险。如表3所示，五个典型的碳市场都发展了各自的市场调节和干预措施，包括设置价格上下限和基于一定条件或规定的调节机制，有效防止价格过高或者过低的风险。这些措施可以在一定水平和时间范围内维持碳价的可预见性，而一个稳健且不断上升的碳价信号可以激励低碳投资并降低其回报风险，推动全社会持续减少温室气体排放。

国际经验对我国碳市场发展的启示

2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上，第一次向世界郑重宣告了中国的“双碳”目标，即力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和。

中国政府高度重视全国碳市场的建设，利用市场机制来控制和减少温室气体排放，是推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是实现碳达峰、碳中和与国家自主贡献目标的重要政策工具。2021年7月16日，全国碳排放权交易体系正式启动上线交易。全国碳市场第一个履约周期纳入了2162家发电企业，年覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，当前碳价在50～60元（约合8～9美元）之间浮动。对比不难发现，全国碳市场的体量远超全球其他体系，运行初始就成为世界规模最大的强制性碳市场，目前的碳价水平大致和RGGI相当。

根据生态环境部今年7月例行新闻发布会的介绍，全国碳市场的下一步建设将围绕如下几点：推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台，建立健全全国碳市场联合监管机制，加强对全国碳市场各环节的监管，有效防范市场风险。在发电行业碳市场运行良好的基础上，将按照 “成熟一个、批准发布一个”的原则，进一步扩大碳市场覆盖行业范围，逐步纳入更多高排放行业，逐步丰富交易品种、交易方式和交易主体，提升市场活跃度，充分发挥全国碳市场对控制温室气体排放、促进绿色低碳技术创新、引导气候投融资的作用，推动减污降碳协同增效，助力实现“双碳”目标。

服务于总体气候目标和协同治理是目前绝大多数碳交易机制的政策定位，很多碳市场从建立初始，就已经配合其他政策，共同推动全社会的低碳转型。例如EU ETS在欧盟的“20-20-20”目标（即2020年相比1990年的碳排放减少20%，可再生能源占比提高到20%，能效水平提高20%）框架下，综合考虑了可再生能源和能效提高政策的额外减排贡献，设定了合理的总量水平。加州总量和交易计划与其他政策，特别是推广可再生能源和改善空气质量等方面，起到了相互推动的效果。这些实践经验和成果，在生态文明建设进入减污降碳、协同增效和促进经济社会发展全面绿色转型的关键时期，对碳市场如何在全国一盘棋中发挥其制度创新优势，有着良好的借鉴作用。

同时，国际经验也一再证明，碳市场的建设既不能刻舟求剑，也不是一蹴而就，需要从各地不同的实际情况出发“量体裁衣”，并随着政策目标的发展不断地进行动态调整，以确保其减排效果的发挥。第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出：“‘十四五’时期，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%。此外还提出了落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，在2030前实现二氧化碳排放达峰，尽快制定和出台2030年前碳排放达峰行动方案。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。”全国碳市场的建设和发展应紧密结合“十四五”规划要求、配合落实碳达峰行动方案和瞄定碳中和愿景目标，分步走、分阶段，逐步地完善和调整，在短、中、长期持续助力碳达峰和碳中和工作的有序推进。

碳排放权交易机制至今已走过了16个年头，横跨全球四大洲的近40个国家，积累了丰富多样的设计和实践经验。进一步推动碳市场的国际交流和合作，加深双多边对于市场机制的认识，汲取和了解在制度创新和市场运行方面的国际经验和教训，对提高国内各方建设健全和有效运行全国碳市场的能力，以及发挥中国在全球气候治理体系中的引领作用，具有现实和积极的意义。

碳达峰和碳中和目标是中国政府的一项重大决策部署，是一次广泛而深刻的系统性变革，同时也是一场硬仗。全国碳市场的不断发展和完善，无疑将是这一进程的重要推手。