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我国仍处于工业化、城镇化快速发展阶段，经济发展稳中有进，居民生活、交通等领域用能持续增长，能源消费刚性需求依旧旺盛，能耗双控面临较大压力。

能耗双控历史沿革

“十一五”期间，国务院成立节能减排工作领导小组，做出加强节能工作的决定，“十一五”国民经济和社会发展规划纲要提出了单位GDP能耗降低20％的约束性目标。通过能耗控制促进产业结构调整、推动技术进步，“十一五”期间我国以年均6.7%的能耗增速支持了年均11.3%的GDP增长，单位GDP能耗降低了19.1%，基本完成目标任务。

“十二五”期间，国家把单位GDP能耗降低作为约束性指标的同时，首提合理控制能源消费总量要求，但未制定具体总量控制目标。2011年国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》，要求到2015年全国单位GDP能耗较2010年下降16%。能耗控制继续发挥促进经济结构调整、推动技术进步关键作用，“十二五”期间我国以年均3.6%的能耗增速支持了年均7.9%的GDP增长，单位GDP能耗降低了18.4%，超额完成目标任务。

十三五”期间，国家在“十一五”“十二五”节能工作基础上，实施能耗总量和强度“双控”行动。2017年国务院印发《“十三五”节能减排综合性工作方案》，要求到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量要控制在50亿吨标准煤以内。从实际情况看，“十三五”时期我国能源消费总量控制在了50亿吨标准煤以内，但单位GDP能耗仅降低13.2%，未完成目标任务。

进入“十四五”，“双碳”目标背景下节能降碳要求更高，“十四五”国民经济和社会发展规划与2035年远景目标纲要提出了全国单位GDP能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%的节能目标，要求2021年单位GDP能耗降低3%，节能任务更加艰巨。纵观最近三次通报，能耗强度降幅控制方面，宁夏、广西和广东等三省（区）长期一级预警，新疆、陕西、浙江、安徽、黑龙江和辽宁等六省（区）始终未达标；能源消费总量控制方面，云南持续一级预警，宁夏、广东、浙江和安徽四省（区）始终未达标，全国节能形势严峻。

能耗双控趋势与建议

一是能源消费刚性增长，能耗双控面临更大压力。随着产业结构优化调整和经济增长动能转换，能源消费与经济增长逐步呈现若脱钩态势，近年来我国能源消费增速明显低于经济增速。但我国经济结构中二产比重仍然较高、高耗能行业比重依旧较大，当前全国单位GDP能耗是世界平均水平的1.5倍，经济社会发展对能源消耗的依赖仍然较强，短期内能源消费与经济增长难以完成脱钩。同时我国仍处于工业化、城镇化快速发展阶段，经济发展稳中有进，居民生活、交通等领域用能持续增长，能源消费刚性需求依旧旺盛，能耗双控面临较大压力。

二是传统节能难度逐渐增大，节能挖潜手段日趋多元。随着节能工作不断深入，成本低、见效快的传统技术节能方式已普遍应用实施，节能挖潜难度逐渐增大。同时节能挖潜正在朝着技术节能、结构节能、管理节能并重转变，围绕技术节能创新，加强拓展跨部门、跨行业节能潜力催生出更多新业态；围绕产业结构和能源结构调整，持续挖掘结构节能空间越来越受到重视；围绕管理节能见效，完善能源市场信号、推动外部成本内部化的能源价格改革进程正在提速。节能挖潜正进入新阶段、呈现新特征，为能耗双控提供了有力保障，“十四五”期间国家在结构节能、技术节能、管理节能上既有更高目标要求、也有更大发展空间。

三是严格控制能耗强度，能耗总量适度差异化管理。越来越多专家指出，在严格控制能耗强度的基础上，要坚持共同但有区别的责任原则，充分考虑重大项目布局、区域发展差异、能源消费现状、产业发展基础、产业结构特征等因素，分区域调整优化能耗总量控制，更好发挥能耗双控指挥棒作用。国家发改委也表示，将进一步完善和强化能耗“双控”制度。由于能耗强度是影响碳排放强度的关键因素，“双碳”目标下，不过多考虑区域差异，严控能耗强度是必然要求。但能耗总量事关区域发展，应综合考虑经济增长潜力、可再生能源消纳等情况，合理测定、弹性控制。进一步完善能耗双控目标分配制度、优化能耗双控指标任务分解、弹性控制能源消费总量，才能平衡好发展与降碳的关系。

四是市场引导作用仍待激发，市场融合衔接至关重要。开展用能权交易，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，有助于促进企业节能减排、转型升级。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，首提推行用能权交易制度。2016年7月，国家发改委印发《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，明确在浙江、福建、河南、四川省开展用能权有偿使用和交易试点。今年政府工作报告指出，要加快建设全国用能权和碳排放权交易市场。目前试点区域用能权交易量较少，初额分配、核定、交易等关键环节还在进一步理顺，整体来看用能权交易尚未真正进入实质应用阶段。同时用能权交易和碳排放权交易作为推动节能降碳的重要市场化手段，两者在交易对象和市场机制等方面的政策设计多有重叠。需要合理设计两个市场的互认抵扣机制、科学做好两个市场的有机衔接，此外还需要加强两个市场对电力市场的影响分析，深入开展市场机制衔接、价格信号传导等研究，才能充分发挥市场作用，引导企业节能降碳。

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