周小川：实现碳中和目标面临的若干问题和选项

建设碳排放交易体系需要依靠机制建设。传统的任务分解方式并不能满足我国碳减排的需求，因而要高度重视激励机制建设，即碳排放配额的价格或对碳排放征税的税率必须有明确的价格形成机制和计算规范，最后通过市场将各项工作落到实处。

2020年9月，习近平总书记在联合国大会上的发言中承诺，中国力争在2030年实现碳达峰，努力争取在2060年达到碳中和目标。要实现“双碳”目标，首先要考虑各行业、各地区存在的差异，要有准确的数据基础并提出可测算的各类参数，采取各种措施纠正市场失灵；再在此过程中，进一步发展和健全全国碳排放市场，建立正确的激励机制，避免碳价格波动带来的负面影响。

此外，当前碳排放的全球治理仍然以国家为主体，由于一些具体问题尚无解决方案，要求我们进一步探索建设和发展绿色治理体系。

1我国实现碳中和目标面临的若干问题

首先，要提供准确的数据基础作为碳中和规划的参数。

习近平总书记在气候峰会上提出了四项重要指标，即到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。其中有两个涉及2005年的基础数据缺失。基础数据对于减排任务如何分解，效绩考核以及碳市场的定价都至关重要，因此必须把数据基础做实。

此外，夯实数字基础，搭建可计量、可核算、可定价、可评估、可激励的绿色治理制度和体系，是使各个部门积极行动、主动落实碳达峰与碳中和目标的关键因素。可适时借鉴和采用MRV体系（Measurement，Reporting，Verification，可度量、可报告、可核查）的一些做法，这些也是构建碳交易市场的核心要素之一。为此，国民经济中相当一部分行业和机构需要参与进来，尤其是高碳行业，如能源行业、交通行业等。对于碳捕获和碳汇，也需要给出相关参数，明确市场的配额余量及配额增量，推动实现碳交易价格合理、稳定、可预期的目标。

其次，要充分重视碳减排中占比较大的行业并进行合理规划。

目前，全球发电行业碳排放占比平均为41%，中国为52%。有报告提出未来要扩大电气化，通过可再生能源替代化石能源，将煤电为主的能源结构转型为绿色电力或零碳电力。一方面，市场上部分研究机构及人员对电力行业的减排转型情景过分乐观，忽视了非化石电源及输配电中的技术难度。另一方面，电力行业转型的融资需求巨大，要认真估算新增清洁电力装机容量的资金量（达到目标装机容量所需的资金量），既要考虑装机成本，也要考虑装机成本如何摊入供电运行成本，年发电小时数和电网接纳度，电网性能（包括线损）以及储能、调峰、输配电的投资成本等因素。

最后，要充分考虑到碳中和的难度，进行更多创新并提供激励机制。

将生产生活过程中产生的碳排放完全降到零将非常困难。对于已经排放的二氧化碳，可以依靠新的科学技术和投资产生的碳沉降机制，将一部分二氧化碳吸收回来，在这方面还有很多可创新的工作。此外，还需要确定森林碳汇参数，明确不同的森林能够吸收多少二氧化碳。其中涉及的树种、密度等问题，还需要相关方面的技术创新。要加大对上述创新的激励机制建设，为社会资本投资绿色科技提供重要的回报率预期。

2要建设健全全国碳市场，明确碳市场的金融属性

建设碳排放交易体系需要依靠机制建设。传统的任务分解方式不能完全满足我国碳减排的需求，进一步建设和健全碳市场是必要的。要高度重视激励机制建设，也就是碳排放配额的价格和碳排放征税的税率要有明确的价格形成机制和计算规范，通过市场将各项工作落到实处。

相较而言，通过金融市场和碳市场的衔接，实现金融市场对碳市场发展的正向促进作用，更有利于我国碳减排任务的完成。碳市场对投资的激励作用主要有两层：一是在几千家控排企业范围内，碳市场（即期市场）能够在当期鼓励低碳企业增产或减碳高效的企业多减碳，以争取促进碳平衡；二是碳市场可以给出中长期信号，引导社会资本投资于未来碳减排的经济活动。特别是通过碳市场衍生产品给出的中长期信号，如碳期货、碳远期等，能够给未来的生产投资提供核算和风控基础。因此，要让碳市场提供有效的价格信号，就必须认可碳市场的金融属性，要有充分的金融机构和其他交易主体的参与，就必须存在较活跃的碳衍生品市场。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》明确指出，要以更大力度发展和运用碳市场。要实现碳市场的合理价格，确定碳排放的封顶总量至关重要。如果没有年度总量数据，减排任务分解、绩效考核、碳市场定价的形成都将是无解之问。只有在明确总量的基础上对碳配额进行交易，促进规律性价格的产生，才能最终实现碳价的合理化。但在目前，中国未来若干年的碳排放总量还未逐年确定，对于碳排放总量的测算方法也仍未明确。

碳市场也有受到质疑的地方，其一就是碳价格可能大幅波动。之所以有相当大的不确定性，原因可能包括：第一，未来技术的发展以及性价比存在不确定性，给相关投资带来了不确定性，由于很多投资是中长期的，因此这些投资核算和未来回报也存在不确定性。第二，考虑到当前经济增长和未来碳中和目标之间的平衡，在实现碳达峰、碳中和过程中会存在一些过渡性安排，包括免费配额和低价配额等做法，在减排进度上可能前松后紧，也可能前紧后松，最好是实现动态优化安排，但因为动态安排减排量会有波动，所以进入碳市场的数量也存在不确定性，从而影响碳价格。第三，政府财力及政府对某些活动给予补贴的政策存在一定的不确定性，影响了补贴后的价格形成。

因此，在寻求未来碳减排路径的同时，还要正视所存在的不确定性及其对碳价格的影响，在总结国际经验的基础上，认真研究可以帮助避免碳价格过度波动的机制。

当前，中国部分地区已经建立了碳市场，进行了碳排放交易并产生了交易价格。这些碳市场与未来全国市场的关系也需要探讨。如果各市场的标准不一样，总量封顶的依据不一致，各市场之间又没有连通机制，所形成的碳排放价格就会不统一，不利于全国碳市场建设工作的推进。

3要建立与目标相一致的国际治理能力

目前，碳排放的全球治理仍然是以国家为主体的结构，其基本假设是只要各个国家控制好自己的碳排放，就能实现全球范围内的碳中和。但是，当二氧化碳排放到大气中时，就已经分不清国界了。

实际上存在着不少明显超越国界或者国界界别模糊的碳排放。一个典型例子是国际航线上的飞机，以及二氧化碳排放量并不算大的国际海运，未来要实现全球碳中和，也是必须考虑的内容。还有一个例子，某些国家可能对其他国家的高碳产品征收“边境调节税”，征收过程就涉及碳排放归属的计量问题（尤其是对使用跨国产业链的产品）。此外，在绿色金融领域，据说全球已经有200多种绿色金融的界定标准和许多不同的可持续金融的披露要求。这些不同的规范和标准会增加跨境绿色投融资的交易成本，降低绿色金融市场的可信度。要避免这样的问题成为达成全球共识和开展合作的负面因素。

因此，绿色治理也需要体现在国际共识和国际行动中。当前，发达国家和发展中国家在气候问题上还有争议，一些具体问题尚无解决方案。比如，发展中国家普遍认为，发达国家对支持后者减排的资金和技术远远不到位；发达国家对发展中国家征收边境调节税的收入应该归谁使用的问题，如果全部用于发达国家的自身，那么实际上不可能实现对发展中国家减碳资金的支持；还有跨境飞机、跨境船舶等在国际领域内的碳排放问题。现状则是，对于跨境碳排放应予以调控，相对容易达成共识，对于税费的最后归属，各国之间争议巨大，表现出国际共识不够，既影响国际行动，也使得全球共同应对气候变化的可信度受到质疑。

国际社会应在全球碳收入和支出方面推动多边管理能力的进一步发展建设，使得跨国界的碳排放或者有争议的碳排放能够通过多边治理机构及其建立的机制得以解决，而且这些收入最终应该百分之百用于碳减排，发展新能源或者碳沉降。

绿色金融的国际合作也应该聚焦于提升国际绿色金融标准和披露要求的可比性、一致性。在这个领域，由中国人民银行和美国财政部担任共同主席的G20可持续金融工作组有望推动取得积极的成果。

4有条件的地区可以规划提前目标与绿色金融支持方案

中国是全球碳排放最多的国家，国内各地区的情况也各不相同。有些地区的经济结构以传统能源为主，且缺少资金、技术和人才，转型难度较大；有些地区聚集了较多的低端、高碳制造业，也面临着较大的转型挑战；有些相对发达的地区则以服务业和高端制造业为主，聚集科技研发和资金的能力较强，其中部分地区的林地覆盖率也较高，有望在全国率先实现碳达峰、碳中和目标。

各地能否合理规划碳达峰、碳中和目标并落实，取决于地方主要领导对此的理解和认识，尤其是针对碳中和总体目标与各个主要行业的减碳排路径关系，设计和使用激励机制调节涉碳经济行为，运用市场手段（如碳交易市场、碳税、绿色金融工具等）动员社会资本参与绿色投资，有限的公共资源高效支持绿色低碳科技发展，等等。

要在不长的时间内让全国各级地方政府的主要负责人对此有比较清晰的认识，只讲抽象的原则、目标和重要性还不够，还需要有一些具体的示范项目，包括在省级、地市级层面规划碳中和与绿色金融路线图的方法学样本，以及在地市级和县级层面规划低碳、零碳示范园区的样本。通过这些示范，可以向其他地区展示主要高碳产业（如能源、交通、建筑、工业等）的减碳路线应如何协调并最终与碳中和整体目标相吻合；各类减碳政策和措施之间到底是如何产生交互作用的；各类绿色技术和绿色项目在产业减碳过程中究竟能发挥多大作用；如何构建绿色金融体系以满足碳中和带来巨大的融资需求；等等。

本文原发于《当代金融家》杂志2021年第9期

(本文作者介绍：原中国人民银行行长)