郭于玮、鲁政委：能耗双控——过去、现在与未来

近期多个省份出台限产、限电措施，引发市场对能耗双控的关注。事实上，能耗双控在“十三五”期间就已经推出，但当时达标难度总体不大。

2021年能耗双控的达标难度提升有隐情。一方面，2021年能源生产总量预期目标较2020年增长2.9%左右，而2021年的GDP同比增速或在8%附近。要以较低的能源生产支持较高的经济增长，要求能耗强度大幅下降或者扩大能源进口。另一方面，“十三五”期间第三产业比例提升，带动单位GDP能耗下降，但2020年第三产业GDP占比几乎没有提高，2021年上半年，第三产业在GDP中的占比更是低于2020年同期。

稳定制造业占比加大了降低能耗的难度。根据规划，2030 年能源消费总量要控制在 60 亿吨标准煤以内，这就意味着2021年至2030年间能源消费年均增速约1.9%。因此，能耗强度需要继续显著下降才能够支撑未来十年中高速的经济增长。值得注意的是，“十四五”规划要求保持制造业比重基本稳定，这意味着过去通过提高第三产业占比来降低能耗的方式已经走不通了。

走向绿色与增长的双赢。为实现绿色与增长的双赢，我们建议：第一，进一步增加能源消费总量管理的弹性。对于能耗先进的项目、与新能源发展相关的项目，其能源消费总量在考核中减免或者单列；对于可再生能源电力消费，其消费总量可考虑减免或者单列。第二，优化能耗总量目标和能耗强度目标的区域分配，在制定能耗强度目标时，考虑单位GDP能耗的绝对水平，给予产业结构先进、能耗强度较低的地区更大的发展空间。第三，深化电力市场改革，扩大电价浮动范围，将能源、调峰、储能等成本合理计入电价，以保障传统能源供应能力。

近期江苏、广东、广西等多个省份先后推出限产、限电等措施，引发市场对能耗双控政策的关注。事实上，能耗双控政策由来已久。能耗双控政策如何推行？为什么2021年缺电、缺煤的现象尤为突出？能耗双控政策未来将有哪些新的变化？我们如何获得碳减排和促增长的双赢？本文将对上述问题展开探讨。

一、什么是能耗双控？

2017年1月国务院发布《“十三五”节能减排综合工作方案》（以下简称“《方案》”），提出实施能源消耗总量和强度双控行动，改革完善主要污染物总量减排制度。从任务分配来看，《方案》要求将全国能耗总量控制和节能目标分解到各地区、主要行业和重点用能单位。各地区需要根据国家下达的任务明确年度工作目标并层层分解落实，明确下一级政府、有关部门、重点用能单位责任，逐步建立省、市、县三级用能预算管理体系，编制用能预算管理方案。

《方案》要求实行分区分类差别化管理，环境质量改善任务重的地区承担更多的减排任务。因此，从“十三五”各地区的能耗双控目标安排来看，京津冀三地和上海、江苏、浙江、广东等沿海省份承担了更大的降低能耗强度的任务。环境较好的海南、西藏、青海、新疆等地区的能耗强度降幅目标较低，能耗总量可以增长的空间也相对较大。

从考核机制来看，《方案》指出，国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核，将考核结果作为领导班子和领导干部考核的重要内容。对未完成能耗强度降低目标的省级人民政府实行问责，对未完成国家下达能耗总量控制目标任务的予以通报批评和约谈，实行高耗能项目缓批限批。对环境质量改善、总量减排目标均未完成的地区，暂停新增排放重点污染物建设项目的环评审批，暂停或减少中央财政资金支持，必要时列入环境保护督查范围。

2021年9月，发改委发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出：“强化考核结果运用，考核结果经国务院审定后，交由干部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对考核结果为超额完成的地区通报表扬，并给予一定奖励；对未完成能耗强度降低基本目标的地区通报批评，要求限期整改；对进度严重滞后、工作不力的地区，有关方面按规定对其相关负责人实行问责处理。”

从能源结构来看，《方案》指出，对超出规划部分可再生能源消费量，不纳入能耗总量和强度目标考核。因此，各地区可以通过发展可再生能源来减轻能耗双控政策的影响，争取更大的能源消费空间。

二、为何2021年尤其缺电？

事实上，过去能耗双控目标达成的压力不大。2021年2月发改委公布了2019年能耗双控考核结果。北京、天津、上海、安徽和福建等10省（市）考核结果为超额完成等级；河北、山西、吉林、黑龙江和江苏等18省（区）考核结果为完成等级；辽宁考核结果为基本完成等级；仅内蒙古考核结果为未完成等级。

但进入2021年后，完成考核的难度似乎加大了。根据2021 年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表，青海、广西、广东、福建和江苏等9个省（区）上半年能耗强度不降反升，为一级预警；青海、广西、广东、福建和江苏等8个省（区）能耗总量进度为一级预警。能耗强度和能耗总量均为三级预警（绿灯）的省（区）仅10个。

第一，能源供应紧张。我们可以将能源消费总量的增长近似地拆分为GDP的增长和单位GDP能耗的增长两个部分。也就是说，要在控制能源消费增速的同时，实现较高的GDP增长，需要降低单位GDP的能耗才能实现。在“十三五”期间，除了受疫情影响的2020年之外，GDP同比增速大约在6.0%到7.0%之间，单位GDP能耗的降幅在2.5%至5.0%之间，因此，能源消费总量的同比增速在1.5%到3.5%之间。不过，2020年，受疫情影响GDP同比增长2.3%，单位GDP能耗同比仅下降了0.1%，能源消费总量同比增长接近2.3%。

根据2021年4月能源局发布的《2021年能源工作指导意见》，预期全国能源生产总量达到42亿吨标准煤左右。2020年能源生产总量为40.8亿吨标准煤。由此推算，2021年能源生产总量同比增长2.9%左右。而2021年GDP同比可能在8%附近。要实现用2.9%左右的能源生产总量增长支撑8%左右的GDP增长，只能通过两条路径：第一，大幅降低单位GDP能耗，粗略估算，可能需要单位GDP能耗降低5%左右，超过2021年3%的目标，接近2016年的水平；第二，扩大能源进口。不过，在全球经济复苏的背景下，海外能源供应十分紧张，欧洲已经出现了天然气荒。而且，进口能源的消费依然计入能源消费总量考核之中。

如果我们改用两年平均增速，视角会有所不同。如果2021年能源生产总量42亿吨标准煤，其对应的两年平均增速是2.9%。如果2021年GDP同比8%，两年平均增速约5.1%。相应地，粗略估算，单位GDP能耗两年平均需下降2.2%左右。但由于2020年单位GDP能耗降幅仅为0.1%，2021年的单位GDP能耗降幅需要更高才能够达到要求。由此来看，2020年疫情之下单位GDP能耗降幅偏低的特殊情况，是当前能源紧张的重要原因之一。

第二，产业结构变化。单位GDP能耗与产业结构密切相关。历史数据显示，单位GDP能耗同比增速与第三产业GDP占比的变化负相关。在第三产业占比提升较快的年份，单位GDP能耗下降也更多。但受疫情影响，2020年第三产业GDP占比几乎没有提高，导致单位GDP能耗几乎没有下降。2021年上半年，第三产业在GDP中的占比仅55.7%，较2020年的56.8%更低。服务业占比的下降加剧了能耗压力。从今年第三产业占比来看，其与2018年更为接近。

第三，异常天气。2021年夏季广州、南宁、镇江、郑州等城市的气温持续高于正常值，增加了居民的用电需求。不过，2021年前7个月城乡居民生活用电量累计同比增长6.6%，低于全社会用电量的同比增速15.6%，因此，生活用电增长不是能耗压力的主要来源。

三、绿色与增长如何兼得？

由于能源供给偏紧，一些省份采取了不同程度的限产、限电措施。2021年上半年能耗总量与强度二者均为一级预警的省（区）在2020年全国GDP中的占比合计达到30.6%。若要在2021年下半年追赶完成双控目标，就难以避免对经济增速产生影响。

更为长远地来看，能源供应偏紧的格局可能持续。一方面，根据2016年发改委与能源局制定的《能源生产和消费革命战略（2016-2030）》，2021至2030 年，能源消费总量控制在 60 亿吨标准煤以内。2020 年我国能源消费总量 49.8 亿吨标准煤，据此估算，2021年至2030年间能源消费年均增速约1.9%。因此，能耗强度需要继续显著下降才能够支撑未来十年中高速的经济增长。另一方面，“十四五”规划要求保持制造业比重基本稳定，这意味着过去通过提高第三产业占比来降低能耗的方式已经走不通。

那么，未来能耗双控政策将向何处去？面对绿色与增长两个重要目标，鱼与熊掌如何兼得？

第一，增加能源消费总量管理的弹性，对于能耗先进的项目、与新能源发展相关的项目，其能源消费总量在考核中减免或者单列。发改委9月发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》已经提出，由党中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。未来或许可以考虑扩大能耗总量弹性考核的范围。

一方面，鼓励能耗先进项目的投资。我们可以用工业行业的营收与耗电量来估算不同行业单位营收的电耗。数据显示，除了价格具有公益性质的水的供应业外，电力热力、有色采选、有色加工、黑金采选、黑金加工、化工、油气开采和非金属矿制品等行业的单位营收电耗较高。然而，2020年黑金加工、电力热力、化工、有色加工和非金属矿制品营收在全部工业行业营收中的占比均超过5%。限制上述产业的增长将对经济增速产生较为明显的影响。因此，制定产业能效发展指南，在能源消费总量考核中对于能效处于全国同行业先进水平的项目的能耗予以减免或者单列或许是更好的方式。

另一方面，对新能源投资中必要的能耗予以减免或单列。新能源的投资与使用过程中也会涉及一些高耗能项目。例如光伏离不开硅料，但工业硅是高耗能行业。9月云南发布《关于坚决做好能耗双控有关工作的通知》[1]，要求控制高耗能行业的生产，其中就包括了工业硅。

第二，优化能耗总量目标和能耗强度目标的区域分配。上文中提到，“十三五”期间要求环境质量改善任务重的地区承担更多的减排任务，因此京津冀和沿海发达省份的减排压力较大。2021年9月发改委发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。考虑到2020年部分省份GDP受疫情影响较大，且2020年分省能耗尚未公布，我们考察2019年各地区的GDP同比与单位能耗情况。数据显示，江西、安徽、福建、浙江、湖北、湖南和四川等地区的GDP增速均高于全国平均水平，且单位GDP能耗较低，未来有可能在能源总量目标分配中得到倾斜。广东、江苏等地区能耗强度也不高，但经济体量较大，增长速度要求可以与经济整体增速通盘考虑。

因此，可以考虑在制定能耗强度目标时考虑单位GDP能耗的绝对水平。以广东为例，2019年广东的第三产业占比仅56%，低于上海的73%和北京的84%，但由于广东的工业中计算机电子等低耗能行业占比较高，其单位GDP能耗已经非常接近上海的水平，略高于北京。在产业结构已经较为先进的背景下，广东单位GDP能耗进一步下降的空间相对较小，下降的难度也较大。

此外，2021年9月发改委发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》要求推行用能指标市场化交易，建立能源消费总量指标跨地区交易机制。能源消费总量指标跨地区交易既有利于提高能源消费的效率，也有利于调节区域收入分配差距。

第三，深化电力市场改革，扩大电价浮动范围，将能源、调峰、储能等成本合理计入电价，以保障传统能源供应能力。2020年起，我国取消了煤电价格联动机制，改为“基准价+上下浮动”的市场化机制。基准价按当地现行燃煤发电标杆上网电价确定，浮动幅度范围为上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%。暂不具备市场交易条件或没有参与市场交易的工商业用户用电对应的电量，以及燃煤发电电量中居民、农业用户用电对应的电量仍按基准价执行。

随着煤炭价格的上涨，电力热力生产与供应行业的利润累计同比已经转负。8月电力热力生产与供应业的利润累计同比下降了15.3%，电力企业扩大生产的意愿不足。

而且，参与新能源电力调峰给传统能源企业带来了更高的挑战。由于风电、光电的波动性较大，需要传统火电企业参与调峰，以保障电力的稳定供应。然而，参与调峰，尤其是深度调峰，对煤电企业而言是重大的考验。一方面，参与深度调峰需要使燃煤机组的负荷大幅度变化，其带来的温度大幅波动会影响机组使用寿命，对安全性也有一定的影响[2]。另一方面，多项研究表明，目前的调峰补偿不足以弥补煤电企业参与调峰的成本[3]。参与调峰，不仅需要对传统燃煤机组进行设备改造，还降低了煤电机组的利用小时数。因此，有必要提高补偿电价，鼓励煤电企业参与调峰。

第四，在能源消费总量考核中将可再生能源消费单列或者予以减免。2021年9月发改委发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。在实现碳达峰与碳中和目标的过程中，关键在于控制碳排放而非控制能源消费本身。由于可再生能源电力的碳排放低，可以考虑将能源消费总量中的可再生能源消费量单列或者减免，鼓励能源供应紧张的地区加大可再生能源投资力度，充分满足经济发展的需求。