当前能耗双控政策为什么这么严格？

摘要：当前能耗双控政策为什么这么严格？从整个十四五规划的约束性目标来说，未来五年 GDP单位能耗要降低13.5%，单位的碳排放也要降低18%。十三五规划中，五年GDP单位能耗要降低15%，单位GDP的排放要降低18%。虽然十四五规划的环保目标与十三五规划的环保目标在数值上接近，但是根据边际成本递增原理，降低能耗的成本将越来越高的。虽然去年我国提出碳中和战略后，环保目标并没有显著的提高，但是实际上难度已经大幅提升。因此，十四五的环保压力依然是十分巨大的。

从今年政府工作报告来说，我国今年单位GDP能耗需要降低3%，环保要求依然很高。从2019年各省能耗目标完成情况来估计，十三五期间预计有7-8个省份未完成，包括内蒙古、宁夏、辽宁、新疆、广西、广东、浙江等省。2021年上半年《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示上半年有超过半数的省份未完成能耗“双控”目标。其中，青海、宁夏、广西、广东、福建、云南、江苏7省的环保压力最高。后续即使全国双控政策有所放松，宁夏、广西、广东三省的环保压力依然严峻。

限电最主要的原因在于煤炭缺口扩大，而双控政策又进一步催化市场情绪。从煤炭的供需的几个简单指标来看，需求方面，（1）从今年1-8月工业增加值累计增速11.3%，（2）全社会的用电量累计增加13.8%。但是从煤炭的供给来看，今年1至8月份，（1）原煤产量大体上没有增长，（2）同时煤炭的进口量比去年降低了11%，（3）同时我国煤炭全库库存量为2009年以来新低。

从整体煤炭供需看，即使各地无双控及限电政策，今年冬季依然会出现电力紧张情况，客观原因为煤炭供给量不足。缺煤状态预计将持续一段时间，今年年底到明年一季度。工业增加值下半年会有明显回落、煤炭供给紧张会继续推升大宗商品价格。

正文：

一、当前能耗双控政策为什么这么严格？

当前能耗双控政策为什么这么严格？从整个十四五规划的约束性目标来说，未来五年 GDP单位能耗要降低13.5%，单位的碳排放也要降低18%。十三五规划中，五年GDP单位能耗要降低15%，单位GDP的排放要降低18%。虽然十四五规划的环保目标与十三五规划的环保目标在数值上接近，但是根据边际成本递增原理，降低能耗的成本将越来越高的。虽然去年我国提出碳中和战略后，环保目标并没有显著的提高，但是实际上难度已经大幅提升。因此，十四五的环保压力依然是十分巨大的。

从今年政府工作报告来说，我国今年单位GDP能耗需要降低3%，环保要求依然很高。从2019年各省能耗目标完成情况来估计，十三五期间预计有7-8个省份未完成，包括内蒙古、宁夏、辽宁、新疆、广西、广东、浙江等省。2021年上半年《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示上半年有超过半数的省份未完成能耗“双控”目标。其中，青海、宁夏、广西、广东、福建、云南、江苏7省的环保压力最高。后续即使全国双控政策有所放松，宁夏、广西、广东三省的环保压力依然严峻。

9月以来能耗双控政策持续升级。9月11日，国家发改委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，《方案》中指出，要“进一步完善能耗双控指标管理，将能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标，合理设置能源消费总量指标，并向各省（自治区、直辖市）分解下达能耗双控五年目标。”并提出了坚决管控新增两高项目、鼓励地方增加可再生能源消费、推行用能指标市场化交易等方案。

“双控”目标受到党和国家的高度重视。9月20日，中纪委发表名为《能耗高污染重项目为何屡禁不止 片面追求经济增长的政绩冲动怎样克服 坚决遏制“两高”项目盲目发展》的深度关注文章，文中强调，坚决遏制“两高”项目盲目发展，是做好碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重，是促进经济社会发展全面绿色转型的必由之路，也是推动高质量发展的内在要求，并点名批评了山西吕梁市、宁夏中卫市等地区在“两高”项目管理中存在的盲目上马、未批先建、监管弱化等问题。9月22日中纪委网站《要闻》栏目再度刊发文章《跟进压责护航碳达峰碳中和目标落实 严防被压减项目反弹》。

二、限电与能耗双控政策是否相关

限电最主要的原因在于煤炭缺口扩大，而双控政策又进一步催化市场情绪。从煤炭的供需的几个简单指标来看，需求方面，（1）从今年1-8月工业增加值累计增速11.3%，（2）全社会的用电量累计增加13.8%。但是从煤炭的供给来看，今年1至8月份，（1）原煤产量大体上没有增长，（2）同时煤炭的进口量比去年降低了11%，（3）同时我国煤炭全库库存量为2009年以来新低。我国去年12月以来禁止从澳大利亚进口煤炭，整体煤炭的进口的环节上，供给减少。库存方面，当前煤炭库存为2009 年以来最低值，低于1800万吨。供给侧结构性改革之前，煤炭库存为6000 万吨左右；供给侧结构性改革之后，煤炭库存为2500 万～3000 万吨，当前工业生产修复以来，煤炭库存持续降低，目前达到历史最低水平。

从整体煤炭供需看，即使各地无双控及限电政策，今年冬季依然会出现电力紧张情况，客观原因为煤炭供给量不足。缺煤状态预计将持续一段时间，今年年底到明年一季度。

对整体宏观经济影响最明显是工业增加值和大宗商品：工业增加值下半年会有明显回落、煤炭供给紧张会继续推升大宗商品价格。我们看到，2020年 4 月～2021年 8 月，海外大宗商品价格（CRB工业指数）上升幅度最大；2021年9 月起，国内大宗商品价格（南华工业品指数）环比增幅显著高于海外，因此后续煤炭缺口及双控会继续支撑国内大宗商品价格。

国家发展改革委经济运行调节局负责同志就今冬明春能源保供工作答记者问：

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问：近日一些地方拉闸限电，引发社会对冬季能源保供的担心，发展改革委准备采取哪些措施保障冬季能源供应？

答：党中央、国务院高度重视供暖季能源保供工作，作出了系统部署和安排。针对近期能源供需偏紧的情况，国家发展改革委正会同有关方面坚持以人民为中心，坚持系统观念，坚持问题导向，坚持底线思维，多措并举加强供需调节，重点从六个方面采取措施，确保今冬明春能源稳定供应，确保居民用能安全。一是多渠道增加能源保供资源。依法依规释放煤炭先进产能，有序增加煤炭进口，尽力增加国内天然气产量，保持中亚管道气进口稳定，压实责任保障煤电气电机组应发尽发。二是发挥好中长期合同“压舱石”作用。推动发电供热用煤中长期合同直保全覆盖，全面签订年度和供暖季供气合同，及早锁定资源。三是进一步做好有序用能工作。指导地方科学合理制定有序用能方案，完善动态调整机制，切实做到用户知情、合同约定，确保方案可执行、可操作，科学实施。坚守民生用能保供底线，坚决避免压限居民用能的情况发生。四是发挥好能源储备和应急保障能力的重要作用。督促电厂在供暖季前将存煤提高到安全水平之上，加快推进应急备用和调峰电源能力建设，严格落实储气设施注气进度，确保入冬前注满。五是合理疏导用能成本。在确保民生、农业、公益性领域用能价格稳定的情况下，严格按价格政策合理疏导能源企业生产运行成本。六是有效控制不合理能源需求。坚决遏制“两高”项目不合理用能需求，推动主要耗煤行业节煤限煤。

近年来，我们贯彻落实党中央、国务院决策部署，持之以恒推进能源产供储销体系建设，能源供应保障能力稳步提高。今冬明春我国能源供应是有保障的，我们有资源、有条件、有能力保障人民群众温暖过冬。

2

问：东北地区是冬季能源保供的重中之重，社会关注度高，请问将采取哪些针对性保供措施？

答：东北地区天气严寒，采暖季长，居民对采暖要求高，社会关注度高，做好东北地区冬季能源保供工作责任重大、极为关键。国家发展改革委将会同相关部门加大协调力度，向东北地区倾斜资源，全力保障东北能源运行平稳。

一是增加东北地区发电有效出力。组织中央发电企业结合采暖期供暖安排，合理安排机组检修，在确保安全的前提下，提高煤电机组开机水平，切实提升电力供应能力。优化电力运行方式，加强东北地区各省份统筹互济，合理调整东北地区外送电。

二是确保东北地区发电取暖用煤足额供应。在已签订年度煤炭中长期合同基础上，又组织产运需企业集中补签了一批中长期合同，实现东北三省发电供热用煤中长期合同全覆盖，采暖季发电供热用煤资源已得到落实。同时，在晋陕蒙地区选取一批条件好的煤矿列为冬季重点应急保供煤矿，在用煤高峰期阶段性释放产能，重点保障东北地区。引导发电供热企业加大进口煤炭采购力度，提前锁定资源和价格，做到应进尽进早进。

三是提升东北地区有序用电管理水平。指导东北地区在当前有序用电方案基础上进一步完善，确保居民、农业等民生领域用户用电不受影响。建立各级政府主管部门、电网企业联合工作机制，在执行有序用电过程中严格做到提前告知用户，鼓励和引导用户主动错峰用电，坚决做到“限电不拉闸”“限电不限民用”，确保电力运行平稳。

3

问：在今年迎峰度冬能源保供工作中，如何保障民生用能需要，确保群众安全温暖过冬？

答：习近平总书记时刻关心民生冷暖，多次对保障民生用能需要、确保群众安全温暖过冬作出重要指示批示。李克强总理等领导同志先后就做好民生用能保障作出重要批示和工作部署。国家发展改革委会同各地、有关部门和企业，坚持以人民为中心的发展思想，始终把确保民生用能作为保供工作的重中之重。

一是民生用能将在资源上做到充分保障。民生用能占我们整个供应的比重不高，居民用电占全部用电的不到20%，民生用气占全部用气不到50%，有能力、有条件给予全额保障。为保障民生用能供应，很重要的一项措施就是对民生用能实行合同全覆盖。为此，已组织煤炭企业与发电企业签订电煤中长协，实现对发电供热用煤全覆盖。同时，组织供气企业和地方全面签订供气合同，对民生用气合同全覆盖。要求各地将燃气公交车、出租车全部纳入民生用气范围予以保障。

二是民生用能严格按价格政策保持稳定。我国对民生用电用气都有明确的价格政策。对居民生活用电实行政府定价。对居民生活用气实行基准门站价格加合理浮动机制管理。在当前国际能源价格大涨的情况下，相关各方很好地贯彻执行了这些政策要求。民生用电用气价格将严格按价格政策保持基本稳定。

三是切实完善民生用能保障的责任机制和技术条件。近年来，随着人民生活水平不断提高，冬季高峰期取暖用电用气需求不断攀升，加大了调峰保供的难度。部分时段必须坚持民生优先，统筹协调好保障民生用能和部分工商业生产用能的关系。为此，我们组织各地和煤炭、电力、天然气供应企业建立了可中断调峰用户清单，制定了压减预案，必要时科学有序实施“压非保民”，既要兜住民生用能底线，也要把对经济社会发展的影响降到最低。

保障民生用能需要是各级人民政府和相关企业共同的责任。地方须落实好保障民生用能的主体责任，供能企业须落实好民生用能的供应保障责任。只要相关各方切实履行好责任，共同把各项保供措施落实到位，完全能够保障好民生用能需要，确保群众安全温暖过冬。

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问：请问迎峰度冬期间电力供需形势如何？下一步将采取哪些措施保障迎峰度冬期间电力供应？

答：今年冬季，受经济稳定增长、取暖用电快速增加等因素影响，预计全国最高用电负荷将逐步攀升，有可能超过今年夏季和去年冬季峰值。国家发展改革委将会同有关方面全力增加电力供应保障能力，加强运行协调调度，确保电力可靠供应。今年冬季全国总装机将达到24亿千瓦左右，同比增加约2亿千瓦，有效顶峰负荷将再提高6000万千瓦以上，顶峰发电能力可以超过12亿千瓦以上，全国最大发电能力能够保障最高用电负荷需求，我们有信心有能力做好冬季电力保供。

一是做好发电用煤用气保障。加强供需形势研判，压实地方和企业保供责任，提前制定冬季电力用煤用气保供方案，落实好资源和运力，做好入冬前煤炭、天然气储备，保障发电用煤用气充足供应。

二是统筹加强电力保供能力建设。加快推进重要电源电网项目建设，保障煤电、气电机组充分出力，促进清洁能源多发满发，多渠道提升电力供应能力。

三是按价格政策合理疏导发电成本。指导各地切实组织好电力市场交易，严格落实燃煤发电“基准价+上下浮动”的市场化价格机制，让更多电量进入市场交易，不得对市场价格在合理范围内的正常浮动进行不当干预，让价格合理反映电力供需和成本变化。

四是科学制定实施有序用电方案。做到“三个必须坚持”。必须坚持“压非保民”，严格保障民生和重要用户用电。必须坚持“用户知情、合同约定”，确保企业对可中断负荷规模、执行条件等充分了解，组织供电企业、用户、政府主管部门签订合同或协议。必须坚持“限电不拉闸”，科学安排有序用电，严格落实有序用电，严禁拉闸限电。

5

问：今冬明春采暖季煤炭供需形势如何，下一步采取哪些措施保障煤炭稳定供应？

答：煤炭仍是我国目前的主体能源，在国家能源供应中发挥着重要的基础和兜底保障作用。经过近几年持续推进煤炭产供储销体系建设，我国煤炭生产供应和应急保障能力大幅提升。今年以来，受我国经济持续恢复和国际大宗能源原材料价格上涨影响，我国煤炭消费超预期增长，供需偏紧。今冬明春采暖季煤炭消费将继续保持增长，通过进一步增加产量、增加进口、动用储备资源和社会库存，煤炭供应是有保障的。

按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委始终把采暖季煤炭保供作为一项重要的民生工作，会同有关方面千方百计采取有力有效措施，确保煤炭安全稳定供应。一是在确保安全的前提下全力增产增供。指导煤炭主产区和重点企业，科学制定生产计划，安全有效释放先进产能。二是进一步核增和投产优质产能。支持具备条件的优质产能煤矿释放先进产能。三是适度增加煤炭进口。支持企业用好国际资源，保持适度进口规模，有效补充国内供应。四是着力提升存煤水平。支持地方和企业加强煤炭储备能力建设，准备一定规模应急储备资源，着力增加电厂存煤。五是重点保障发电供热用煤需要。发挥煤炭中长期合同“压舱石”作用，在年度中长期合同的基础上，组织产运需企业补签合同，推进发电供热用煤中长期合同全覆盖，同时加强履约监管，保障发电供热等民生用煤稳定供应和价格平稳。六是规范市场运行秩序。会同有关部门加强市场监管，严厉查处哄抬价格等违规行为，稳定社会预期。

总的看，通过采取一系列有力有效措施，今冬明春采暖季用煤需求是有保障的，煤炭供应水平能够确保人民群众温暖过冬。

6

问：近期国际天然气价格持续走高，这对我国冬季天然气保障供应带来哪些影响？如何更好地保障供暖季民生用气需求？

答：今年以来，国际天然气价格持续走高。中国是天然气进口大国，国际气价上涨客观上会抬高我们进口使用天然气的成本。得益于这几年我们按照习近平总书记指明的方向，持之以恒扎实推进天然气产供储销体系建设，大力推动国内增储上产，加强进口统筹协调，加快提升储气能力，国际气价上涨对我们的影响总体是可控的。特别是我国对居民用气实行基准门站价格管理，国际气价上涨对居民生活等民生用气影响可控制到最低限度。针对今冬明春国际国内天然气市场形势，我们会同有关部门和企业，及早采取措施保障天然气安全稳定供应，确保群众安全温暖过冬。

一是冬季保供气源有明显增加。组织上游供气企业大力推进国内增储上产，前8个月国内生产天然气1361亿立方米，同比增长10.8%，供暖季期间将继续保持安全高负荷生产。指导企业及早安排采购现货LNG资源，保持管道气进口稳定。截至目前，已提前锁定冬季保供资源1744亿立方米，做好今冬天然气保供工作我们是有底气的。

二是实现了中长期合同全覆盖。组织上游供气企业和各地全面签订全年和供暖季合同，绝大多数省区市签订合同量都比上年实际消费量有一定增长，为保障供暖季高峰期天然气供需关系稳定奠定了坚实基础。供暖季期间，我们将督促各方严格按照合同保障供用气，维护好供用气秩序。

三是调峰保供能力明显增强。今年入冬前全国可形成储气量超过270亿立方米，比上年进一步提升，冬季高峰期每天可动用储气超过2亿立方米。同时，准备了一定规模的应急储气量，确保应急调峰需要。坚持底线思维，指导地方和企业更新完善了3亿立方米/天的可中断非居民用户清单，制定了分级压减预案，做到随时可用，确保居民生活、供暖等民生用气需要。确需实施有序用气的地方，也要坚决做到“压非保民”“限气不关阀”。

四是对民生用气加强重点保障。对民生用气全部纳入合同保障范围，落实保障供用气责任。协调上游供气企业对北方清洁取暖重点地区在气源保障上给予倾斜支持。冬季高峰期，对个别地区、部分时段出现供应偏紧情况，将及时加强调度，确保民生等重点用气需要。