国内碳排放权交易发展现状及展望（上篇）

导语：随着我国二氧化碳排放于2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和目标的提出[1]，作为低碳体系中重要的一环——碳排放权交易也日益受到市场的关注。2021年7月16日，全国统一碳排放权交易市场正式启动，使碳排放权交易从局部试点地区推向全国范围，这无疑给众多市场主体带来更多的期待和机遇。2021年9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，也多次强调大力推广碳排放权交易，还提出了自愿减排量抵销[2]、碳排放权期货交易等未来的发展方向。本文拟着眼于碳排放权交易的发展及现状，分析我国碳排放权交易的发展过程，并结合笔者经历的联合国清洁发展机制、国内试点地区碳交易经验，对碳排放权交易市场的未来予以展望。受限于笔者相关专业知识及工作经验的局限性，文中内容谨供读者参考，如有错误或疏漏，还请不吝指正。

因篇幅较长，本文分为上、下两篇文章发布，敬请期待。

一、碳排放权交易发展现状

碳排放权交易可分为强制排放配额交易和自愿减排量交易。如果一个国家或地区政府通过立法的方式明确温室气体排放总量，并据此确定纳入减排规划的各排放单位年度排放量后发放排放配额，为了避免超额排放带来的经济及行政处罚[3]，排放配额不足的企业可选择向拥有多余配额的企业购买，这种为了达到法律强制减排要求而产生的交易为强制减排交易（下称“排放配额交易”）。而基于企业社会责任、品牌形象、资产筹划管理等考虑，市场主体自愿进行的排放配额或自愿减排量交易，是自愿减排交易（下称“自愿减排交易”）。这两种交易类型在我国均已有实践活动，以下分别展开介绍。

（一）排放配额（EA）交易

1试点地区交易

（1）政策筹备阶段

2011年3月14日，全国人大《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，为控制温室气体排放，需建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场。在中央层面的政策文件中，首次提出建立国内碳排放权交易市场。

2011年10月29日，国家发改委办公厅发出《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候[2011]2601号），要求北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市等七省市开展碳排放权交易试点工作。2013年年底，北京、天津、上海、广东及深圳相继开展了碳排放权试点交易，2014年4月湖北试点交易启动，6月重庆试点交易启动。

除试点地区之外，国内陆续还有其他省市建立了区域碳排放权交易市场。例如2016年12月22日，福建省启动碳排放权区域交易。

（2）试点地区排放配额交易启动

各碳排放权交易试点省市除通过地方人大或者政府出台关于碳排放权交易的地方性规定外，还分别建立了区域碳排放权交易所，并通过交易所规则对各试点地区的碳排放权交易模式进行明确。在尚未建立全国统一碳交易市场的背景下，各地交易所规则也纷纷创新，在减排义务主体、碳排放权交易主体、交易标的、配额发放方式、履约处罚等方面，均有不同实践[4]。

排放配额交易的基本流程如下：

🔹 试点地区政府主管部门确定碳排放强度控制目标并设立年度碳排放总量控制目标，计算年排放量配额总量；

🔹将年度碳排放量达到一定规模的重点排放单位纳入排放配额管理范围；

🔹政府主管部门综合考虑重点排放单位的碳排放历史水平、行业特点及其他因素，确定并向重点排放单位发放一定数量的排放配额；

🔹一个履约年度届满，重点排放单位应向政府主管部门报告其当年度碳排放数据；

🔹政府主管部门可指定第三方机构对该数据进行核查确认；

🔹经确认该重点排放单位当年的碳排放量后，其应提交与其碳排放量相等的排放配额完成其履约义务，排放配额不足的，可通过排放配额交易机制购买，排放配额有结余的，可卖给配额需求方。

为便于理解，见下图：

（4）试点地区交易的效果

自2013年以来，试点地区的碳排放权交易积累了大量宝贵的交易经验，促进了相关方法学的成熟、交易系统的建设及交易规则的完善，同时催生了一批专业技术服务机构。而通过履约和交易等手段，促使重点排放单位强化减排义务履行，使越来越多的参与方认识到“碳”的市场价值，为全国统一交易市场的形成奠定了良好的基础。

2全国统一排放配额交易市场

（1）政策准备

全国统一排放配额交易市场的启动经历了长期的政策准备工作和主管部门调整[5]，以下列出部分相关政策性文件及简评。

2021年7月16日，全国统一碳排放权交易市场正式启动。目前纳入全国统一市场的重点排放单位仅限于发电行业（其他行业尚未纳入[6]），交易中心落户上海，登记和结算中心落户湖北，交易品种为CEA。

已经在全国统一碳排放权交易市场开户并交易的重点排放单位，不再参与试点地区交易，未纳入的重点排放单位，仍继续参与试点地区交易。

（二）自愿减排量交易

自愿减排量交易是在强制配额交易之外的非强制碳排放权交易。一方面自愿减排量可以有限抵销配额，帮助重点排放单位履约，另一方面自愿减排量交易可以使得市场主体实现低碳、碳中和的效果，提升品牌形象，优化碳排放水平。自愿减排量的交易品种包括CCER（国家核证自愿减排量）和适用于其他标准的自愿减排量（统称为VER）。

1. CCER签发和交易

2012年6月13日，国家发改委发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（发改气候[2012]1668号）（下称“1688号文”），初步建立了CCER的管理和交易规则[7]。根据1688号文，CCER产生于备案的自愿减排项目。即项目取得备案之后，通过定期对实际产生的碳减排量进行技术核查，报主管部门申请签发CCER，获批后，签发的CCER及其交易将在登记簿中进行登记。

1688号文发布后，国家发改委批准了一批自愿减排量项目的备案和CCER签发，国内碳交易试点地区的交易所均已经开展了CCER交易，并设置抵销机制，即允许重点排放单位每年使用CCER抵销一定比例的排放配额的清缴（目前全国市场的抵销比例为不超过5%）。

2017年之后，或许是出于稳定市场价格、严格项目管理的目的，国家发改委暂停了自愿减排量项目的备案及CCER签发，目前尚未恢复。但CCER的签发和交易，可以给碳交易市场带来更多的流动性，并可以鼓励非重点排放单位积极参与市场，通过抵销机制促进自愿减排项目的投资和开发。由于CCER仅可用于抵销机制或非强制性减排，所以价格较排放配额通常低一些[8]。未来全国统一CCER交易系统上线后，可进一步促进CCER市场价格的稳定。

2. VER的签发和交易

除国家核证自愿减排量（CCER）之外，交易主体还可以通过适用其他地区或者国际公约确认的自愿减排机制[9]，获得自愿减排项目的备案及减排量（VER）签发，并进行交易。

3. 自愿减排量交易流程

自愿减排量交易的基本流程如下：

自愿减排项目业主聘请第三方机构对项目可适用特定技术标准产生自愿减排量进行技术审定；

取得确定性结论后，将该结论提交主管机构进行项目备案；

取得备案后，持续保持对项目减排技术指标的监测，并定期（通常为年度）聘请第三方机构对项目实际产生的减排量进行核证；

取得确定性结论后，将核证报告提交主管机构申请自愿减排量签发；

主管机构对第三方核证报告进行审核确认后，同意签发特定数量的自愿减排量，并在登记簿进行登记；

通过交易所或者直接交易模式，买方从项目业主购买自愿减排量，并支付交易价款，同时在登记簿中进行交易记录。

4. 自愿减排量交易的发展

国内自愿减排量交易市场设立初期，为《京都议定书》阶段大批在联合国清洁发展机制项下注册的清洁发展机制（CDM）项目设置了另一种交易路径[10]。在当时国际CER价格一路下跌已经无法为项目业主带来经济收益的情况下，申请CCER成为值得考虑的选择之一。而随着国内排放配额试点交易的展开，CCER抵销机制、愿意履行低碳承诺企业的购买意愿，均进一步激发了CCER交易的活跃。

但对自愿减排量交易的理解不应仅仅局限于1688号文中规定的备案项目及CCER，市场主体仍可以通过多种方式参与各类自愿区域性或国际公约及组织建立的自愿减排交易系统，未来我国统一的自愿减排量交易系统中，交易种类也可能会进行扩充。

[1] 首次提出见习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话（2020年9月22日），后续国内出台多项关于30（碳达峰）、60（碳中和）目标的政策性文件。

[2] 部分规范性文件用“抵消”。

[3] 包括下一履约年度配额的扣减。

[4] 基于对当时规定的检索，举例如下：在强制减排义务主体方面，不同地区所划定的排放量门槛不同，这与试点省市的经济结构不同相关；在确定碳排放权交易主体方面，有些试点地区明确规定允许国外企业及个人参与；在交易品种方面各地基本相同，包含配额和自愿减排量，并允许CCER抵销一部分配额清缴，但抵销比例略有不同；在配额发放方式上，基本采用免费发放的方式，也有拍卖、有偿等方式；在不能完成减排义务的处罚方式上，各地处罚力度也不同。

[5] 2018年国务院机构改革，应对气候变化和碳减排管理的主管部门从国家发改委变更为新组建的生态环境部，全国统一碳排放权交易市场的准备工作仍继续进行。

[6] 未来全国统一碳交易市场的重点排放企业行业应会继续扩充。

[7] 由于主管部委变更，未来CCER全国统一交易系统上线时，应会出台新的管理办法。

[8] 以近期北京地区试点为例，CCER的公开交易价格不超过40元/吨，而排放配额的公开交易价格维持在60-70元/吨。

[9] 例如试点地区之一的广东推行了广东省碳普惠制核证减排量（PHCER）签发及交易。

[10] 2014年9月至11月间，首批获得备案的10个自愿减排项目获得CCER的签发。这些备案的项目均是在清洁发展机制执行理事会注册成功的CDM项目，获得签发的CCER也均产生于在联合国注册前。