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企业温室气体排放信息披露制度研究

北极星大气网  来源:行政管理改革    2021/10/23 12:36:24  我要投稿  
所属频道: 大气治理  关键词:温室气体排放 碳交易 碳排放

北极星大气网讯:信息公开是民主政治的有效治理途径,也是现代社会的通行治理手段。推动建立企业温室气体排放信息披露制度,有利于构建“市场主体公开承诺、信息依法公示、社会广泛监督”的多元气候治理格局。2019年国务院修订了《政府信息公开条例》,有关信息公开的要求应在国际气候履约和国内温室气体管控的依法行政中予以贯彻落实。

一、国家温室气体排放信息披露制度

企业披露温室气体排放信息有助于社会各界开展碳排放监督,是促进企业主动减排、敦促上市公司履行环境责任、推动碳市场参与主体公平竞争的有效手段。

(一)企业温室气体排放信息披露制度

“十四五”规划提出要落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标;锚定努力争取2060年前实现碳中和,采取更加有力的政策措施;加大环保信息公开力度,加强企业环境治理责任制度建设,完善公众监督和举报反馈机制,引导社会组织和公众共同参与环境治理。实践中,企业环境信息和温室气体排放信息披露程度明显滞后于政府信息公开程度。建立一套责任明确、内容全面、受众广泛的企业温室气体排放信息披露制度,有利于落实企业主体责任,推动企业由“被迫环保”“被迫低碳”向“主动环保”“主动低碳”转变。在法律层面,关于企业环境信息公开的规定散见于《环境保护法》《清洁生产促进法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律。《环境保护法》2014年修订专门增加了“信息公开和公众参与”章节;《大气污染防治法》提出“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目,应当依法公开环境影响评价文件”“重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备,与环境保护主管部门的监控设备联网,保证监测设备正常运行并依法公开排放信息”;《水污染防治法》提出“排放前款规定名录中所列有毒有害水污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当对排污口和周边环境进行监测,并公开有毒有害水污染物信息”;2020年4月《能源法(征求意见稿)》专门规定了能源供应企业的信息公开制度,代表了当前的制度建设方向。

在部门规章层面,主要有《环境信息公开办法(试行)》《环境影响评价公众参与暂行办法》《企业环境信息公开公告》《企业事业单位环境信息公开办法》《排污许可管理办法(试行)》《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》等。其中,《环境信息公开办法(试行)》是我国第一部专门针对环境信息公开的部门规章,规定了企业环境信息公开的奖惩制度,鼓励企业自愿公开环境信息;《企业事业单位环境信息公开办法》将强制信息公开的主体进一步扩大到了环境保护主管部门确定的“重点排污单位”。

在应对气候变化领域,国务院《“十三五”控制温室气体排放工作方案》(国发〔2016〕61号)要求“建立温室气体排放信息披露制度。定期公布我国低碳发展目标实现及政策行动进展情况,建立温室气体排放数据信息发布平台,研究建立国家应对气候变化公报制度。推动地方温室气体排放数据信息公开。鼓励企业主动公开温室气体排放信息,国有企业、上市公司、纳入碳排放权交易市场的企业要率先公布温室气体排放信息和控排行动措施”。为落实国务院《“十三五”控制温室气体排放工作方案》,国家应对气候变化主管部门将“温室气体排放信息披露制度”纳入了国家对各省开展的“2018年度控制温室气体排放目标责任考核”,在总分为100的分值中占1分。目前,企业温室气体排放信息披露仍处于初级阶段,从《生态环境部2020年度政府信息公开工作报告》中可以看出,企业在应对气候变化涉企信息公开不主动不充分,不利于机构改革的工作衔接,无法满足新产生的能力建设需求。

(二)上市公司环境信息披露制度

2016年8月中国人民银行等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》(银发〔2016〕228号)明确要求逐步建立和完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度。2017年7月中国人民银行牵头印发的《落实〈关于构建绿色金融体系的指导意见〉的分工方案》(银办函〔2017〕294号),明确提出要分步骤建立强制性上市公司环境信息披露制度。

2017年证监会与原环境保护部签署的《关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议》标志着上市公司环境信息披露制度正式启动。2018年修订的《上市公司治理准则》(证监会公告〔2018〕29号)强调上市公司应当依照法律法规和有关部门的要求披露环境信息等社会责任相关情况。2018年《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》指出,要监督上市公司、发债企业等市场主体全面、及时、准确地披露环境信息。

(三)碳交易企业的排放信息披露制度

我国已将全国碳市场建设作为国内履约的制度突破口,通过发挥市场手段的作用,为企业提供以较低成本实现减排的途径。2011年起,国家在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳7个省市开展了碳交易试点,各试点地区关于企业温室气体排放信息披露的规定不尽相同(见表1)。

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全国碳排放权交易市场的建设重点是构建三类交易制度:一是重点排放单位温室气体排放报告制度。通过研究论证《碳排放权交易市场重点排放单位温室气体排放报告管理暂行办法》,探索全国排污许可证信息管理平台、环境监测、环境执法在碳市场中的角色作用。二是碳市场核查管理制度。根据目前的《碳排放权交易管理办法(试行)》,围绕监测计划、碳排放数据核查、核查机构监督管理等问题,提高碳市场配额分配和交易的数据质量。三是碳市场监督管理制度。尽快出台碳排放权交易市场监督管理办法,系统总结碳交易试点的相关经验,聚焦碳市场的监督原则、市场要素、监管要求、责任追究等问题,妥善防控交易、结算、登记等环节的风险,保障碳市场安全运行。

基于制度构建规律和逻辑,这三类交易制度中,应首先建立起碳排放报告制度。已有全国人大代表和政协委员建议要加快建立碳交易企业排放信息披露制度,应对气候变化主管部门在建议提案回复中明确,将推动全国碳市场信息公开,进一步明确参与全国碳排放权交易市场企业碳排放信息的公开范围和公开程序。

二、我国企业温室气体排放信息披露制度存在的问题

目前,企业温室气体信息披露问题已引起广泛关注,陕西、四川、江西、吉林、浙江五省已开展了企业温室气体排放信息披露探索,一些社会组织也进行了信息披露平台建设的尝试,既积累了宝贵经验,也暴露出一些问题。

(一)地方政策有所突破,但国家层面仍存制度空白

中国生态环境部2021年3月印发了《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》(环办气候〔2021〕9号),规定了发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点排放行业2013至2020年任一年温室气体排放量达2.6万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1万吨标准煤)及以上的企业或其他经济组织(以下简称重点排放单位)报送温室气体排放相关信息的具体要求。但在国家层面尚未建立起强制性的企业主动向社会披露温室气体排放信息的制度。目前,全国共有陕西、四川、江西、吉林和浙江五省正式印发了关于企业温室气体排放信息披露的管理文件,为省内企业披露温室气体排放信息提供了政策依据。这些地方层面的政策和实践暴露出各地信息披露标准不统一、信息披露平台不唯一、信息披露内容不规范等问题,亟待通过国家出台专项法律法规进行统一规制。

由于应对气候变化法律和国务院条例尚处于立法空白状态,国家没有出台专门关于企业温室气体排放信息披露的政策文件,除少部分已出台政策要求的省区的重点排放企业外,其他企业进行温室气体排放信息披露多出于自愿,缺乏强制披露的法律强制力。在缺乏法律明确规制的情况下,现有企业信息披露呈现自发性、多元性、不规律性的特点。有些排放量较大的重点排放企业,由于缺乏强制性信息披露的政策要求,不主动进行温室气体排放信息披露;有的企业虽及时披露但信息不完全、不准确、不到位,有些已经进行信息披露的企业未形成定期披露机制,定期坚持难以保证,上述问题对政府开展企业排放信息统计造成困难。

(二)对社会组织开展的企业温室气体信息披露缺乏政策指引

在推进城市层面企业排放信息披露方面,公众环境研究中心等社会组织自2013年起开发了污染物排放与转移登记数据表,为供应商提供填报和披露企业级能耗和碳排放数据的平台,企业数据覆盖29个省的1800余家企业的超4000条年度排放数据。该中心开发的蔚蓝低碳地图数据库涵盖了区域层面与企业层级的排放数据,首期覆盖293个城市的2015年度温室气体排放总量、人均排放量、单位GDP排放量以及分气体种类的18组数据,收录近200家企业自行发布的年度温室气体排放数据276条,排放规模近4亿吨二氧化碳当量,涉及电力、石化、化工、钢铁、水泥等年排放量超过百万吨的企业,主要分布在四川、江西、陕西等省。但其中仅有57家企业披露了两年以上的温室气体排放数据,大部分企业通过社会组织披露企业温室气体排放信息主要目标是追求企业美誉度,既没有法律强制要求,更没有企业更期待的财政补贴、投融资倾斜、政策绿色通道等明确的政策激励措施。

在监管方面,从目前国内已开展温室气体信息披露的企业情况看,信息披露存在“只管披露不问结果”的情况。由于目前国内温室气体信息披露平台尚不统一,有的企业在其官网进行信息披露,有的企业在省环境保护厅进行披露,有的企业在当地碳交易平台进行信息披露,客观上增加了政府监管企业温室气体排放信息的难度。同时,各地方文件中关于信息披露的内容要求也不完全一样,导致国家对于企业开展的温室气体排放信息缺乏有效监管,既无法对企业已披露信息的真实性进行有效监管,更无法对未披露信息或披露信息不足、不实的企业采取强制措施。

在激励方面,由于没有建立起有关企业温室气体排放信息披露的正向激励机制,企业进行信息披露所期待的结果不够明确,导致有的企业开展信息披露仅凭自身的低碳认识水平,难以坚持到底。企业更为关注的美誉度、承担社会责任的认可度、行业中低碳转型领导力等隐性价值,由于缺乏明确的激励制度而难以获得有效满足。

(三)企业温室气体信息披露制度不健全,影响国际碳壁垒应对效率

2019年12月欧盟委员会发布的《欧洲绿色新政》提出,为防止全球范围因应对气候变化意愿和行动存在差异而导致的碳泄漏风险,欧盟委员会将进口商品价格与碳排放挂钩,在特定行业建立碳边境调节机制。2021年7月14日欧盟委员会提出了包括“碳边境调节机制”(CBAM)在内的一揽子政策提案,主要针对电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域征收碳边境调节税。根据该提案,欧盟CBAM机制将分两个阶段实施:第一阶段过渡期自2023年至2025年,所涉领域的产品需履行碳排放信息报告义务,欧盟在此期间不征收任何费用;从2026年至2035年,欧盟将每年减少10%的生产企业免费碳配额,进口者需根据产品生产过程中产生的碳排放支付费用,逐渐拉平进口产品与欧盟本土产品的碳排放成本。

生态环境部2021年印发的《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》,要求重点排放单位应当通过环境信息平台(全国排污许可证管理信息平台)填报温室气体排放数据。自2021年7月全国碳排放权交易市场第一个履约周期顺利启动以来,社会公众对碳市场相关信息的权威性、及时性、系统性、可得性要求激增,国外机构因缺乏观察中国碳市场的权威信息渠道而易存在误读,碳交易规则中关于交易主体及核查机构的信用管理、黑名单、曝光台等管理手段需要统一平台,企业碳排放信息披露制度落实需要统一出口。

首批纳入全国碳排放权交易的是数据基础较好的2000多家发电行业重点排放单位,无论报告的温室气体排放信息质量,还是温室气体排放信息平台建设情况,对标国际碳交易要求均存在差距。其他未纳入碳交易的重点排放行业企业在主动披露温室气体信息过程中,存在的碳排放核算计量、碳排放边界确定等技术问题更为凸显。对于更多尚未开展温室气体信息披露的企业,由于温室气体排放数据基础薄弱,缺乏对产业链排放数据的收集整理和历史数据记录,当面对国际“碳壁垒”时明显准备不足。国内大部分企业没有碳管理专业人员,缺乏常态化、标准化的企业温室气体排放信息的收集、统计、记录、披露等内部碳管理制度,特别是温室气体排放信息披露中所存在的信息质量问题,将成为面对呼之欲来的碳关税等国际壁垒时的软肋。

三、健全我国企业温室气体排放信息披露制度的建议

当前,政府需要参照相关温室气体排放信息来引导其低碳领域的资金精准投放,碳市场启动第一个履约周期后需要透明的信息交流,公众积极参与应对气候变化需要便捷的信息获取途径,建立企业温室气体排放信息披露制度恰逢其时。

(一)通过立法统一信息披露规则,建立强制性披露制度

提升政府环境信息公开和企业环境信息披露是提升环境治理能力和治理体系的关键,也是生态环境领域制度建设的重点。在应对气候变化领域,推动建立企业温室气体排放信息披露制度,有助于动员主要排放主体的减排意识,提升减排动力,强化公众监督,助力国家高质量履行《巴黎协定》义务。在建立企业温室气体排放信息披露制度过程中,应尽快制定国家温室气体排放信息披露管理办法,研究企业和公共机构排放信息核定标准,搭建统一的温室气体排放信息披露平台,鼓励地方探索企业温室气体排放信息披露制度经验,加大对主动披露温室气体排放信息的企业宣传,营造良好的低碳发展社会氛围。

(二)建立企业温室气体排放信息披露的协同监管机制

建立企业温室气体排放信息档案,完善企业温室气体排放的多部门信息共享和联合奖励机制。应由生态环境部门与财政、商务、人民银行、工商、安全生产监督管理、质量技术监督、国有资产监督管理、税务、海关、能源等有关主管部门,银行、证券、保险监管机构,监察机关,有关工会组织、行业协会进行沟通协调,完善企业温室气体排放信息的共享交换;并着力推动有关部门和机构在行政许可、公共采购、评先创优、金融支持、资质等级评定等管理工作中,根据企业温室气体排放状况予以支持或限制,使主动进行信息披露、主动节能减排、主动接受社会监督的企业处处受益,让信息造假、超标排放的企业寸步难行。

同时,建议协调以下部门与机构配合进行奖惩机制的构建:财政部门将主动披露温室气体排放信息且信用良好的企业列入政府采购名录;保险机构对主动披露温室气体排放信息的企业予以优惠的环境责任保险费率;银行金融机构将温室气体排放信息披露情况作为信贷审批、贷后监管的重要依据;环境执法部门对温室气体排放信息披露情况较好的企业减少上门执法的频次;国有资产监督管理部门、有关工会组织、有关行业协会以及其他有关机构对温室气体排放信息披露情况较好的企业加大表彰和宣传力度;工商管理部门在市场监管和公共服务过程中,将企业温室气体排放信息披露情况纳入信用管理平台,加强对企业温室气体排放信息的应用,对信息披露良好的企业优先办理、简化程序等绿色通道支持激励政策。

(三)加强企业温室气体排放信息管理,积极应对国际贸易“碳壁垒”

在单边主义思潮抬头的当下,全球一体化的发展大势受到影响,环境要素或将成为新的贸易壁垒。中国作为世界工厂,已成为很多国际品牌的温室气体排放源所在地,但是国内已主动披露温室气体排放信息的企业尚不足以应对呼之欲来的国际贸易“碳壁垒”。虽然CBAM机制是隐形“碳壁垒”和贸易保护主义的表现,受到包括美国、俄罗斯、印度在内的欧盟贸易伙伴的质疑,是否能够生效尚无定论,但我们要高度关注重点行业的产品生产过程的碳排放信息管理和信息披露问题,针对碳排放信息披露的国际要求,引导企业提高温室气体排放信息管理和信息披露能力,积极准备、有效作为。

应加强对产品全生命周期碳排放的方法学研究,加强对企业供应链的碳排放信息管理,不断丰富和完善重点排放行业碳排放的国家标准、行业标准、团体标准、地方标准和企业标准,提高企业碳排放信息管理的科学性,引导企业按标准计量温室气体排放信息的能力,提高企业温室气体披露信息的准确性。

应增强对企业层面排放信息披露有关国际规则的研究和宣传,帮助国内企业了解温室气体信息披露的国际通用范式,掌握温室气体信息披露的国际通用语言;按国际要求进行产品生产过程的温室气体排放信息记录,有针对性地控制原材料采购、生产过程、产品运输中的碳排放,提高关于产品碳排放的国际对标、对话能力。

应增强企业主动披露温室气体排放信息的动力,探索建立包括数据监测、报告与核查在内的企业级碳排放数据披露制度,加快制定交易企业碳排放数据、配额、报告和核查信息的相关管理规则,引导纳入碳交易的重点排放企业、重点排放行业企业和上市公司主动开展温室气体信息披露,争取温室气体信息披露的主动权,避免因信息不对称导致的国际贸易摩擦或海外上市壁垒。

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