碳达峰碳中和工作政策解读：“减碳”定了哪些目标？

近期《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)和《2030 年前碳达峰行动方案》(以下简称《方案》)两份关于碳达峰碳中和工作重要的政策文件相继印发。对此，我们的解读如下：

顶层设计出炉，全国统筹部署。实现碳达峰、碳中和，是中央作出的重大战略决策，这一工作将在“1+N”政策体系的统一部署下展开。而两份文件的正式印发，意味着碳达峰碳中和“1+N”政策体系的顶层设计出炉，其作为政策体系的“1”将发挥出统领作用。后续作为“N”的包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案以及科技支撑等一系列保障方案也将陆续出台，共同构成碳达峰碳中和工作的“四梁八柱”。此外，两份文件均有强调，碳达峰碳中和工作要在全国一盘棋的统筹原则下进行推进。

工作目标明确，重点领域突破。《意见》和《方案》两份文件对于碳达峰碳中和工作的目标做出了明确，整体上来说分为三个阶段：一是到2025 年的“十四五”期间，要推动单位GDP能耗较2020 年下降13.5%，单位GDP 二氧化碳排放比2020 年下降18%，非化石能源消费比重达到20%左右；森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180 亿立方米，和十四五规划的目标保持一致；二是到2030 年的“十五五”期间，要实现单位GDP二氧化碳排放比2005 年下降65%以上，非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12 亿千瓦以上，森林覆盖率达到25%左右，森林蓄积量达到190 亿立方米，和主席在气候峰会上的表态一致，届时将实现碳达峰；三是到2060 年，推动非化石能源消费比重达到80%以上，届时将实现碳中和，这一远景目标意味着能源来源结构转换速度在近景目标实现后预计将有明显加快。另外，在目标约束下，碳达峰碳中和工作的原则之一是牢牢抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，以重点领域突破来带动整体推进。

安全有序降碳，防范转型风险。今年以来国内大宗商品价格的上涨和缺煤导致的局部地区电荒，一定程度上与碳达峰碳中和工作的推进存在着联系，7 月底的政治局会议已经指出，要纠正运动式“减碳”。《意见》和《方案》

两份文件呼应了中央的这一政策思路，在工作原则中均有明确，要坚持先立后破，树立“保障国家能源安全和经济发展”的底线思维，稳妥有序推进碳中和碳达峰工作，在安全的基础上实现减碳目标，特别是注意防范由于能源低碳转型带来的各类风险。由此可见，虽然减碳工作对于经济的中长期影响依然持续，但是短期冲击或将有所缓解。

十大重点任务，财金政策支持。《方案》提出“碳达峰十大行动”的重点任务，聚焦在能源、工业、城乡建设、交运等几大重点领域，分别包括能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动。而《意见》表明，将为碳达峰碳中和工作提供完善的投融资支持：一是发挥政府投资引导作用，来支持社会资本的广泛参与；二是积极发展绿色金融，在信贷资源上进一步倾斜，特别是碳减排货币政策工具已经呼之欲出，支持商业银行和开发性政策性金融机构为绿色低碳项目提供长期低成本资金；三是财税价格政策的完善，绿色低碳产业和产品会得到进一步的税收优惠。

能耗双控强化，传统能源受限。《意见》指出，能源消费强度和总量双控会进一步强化，节能监察和执法力度或有增大，“对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代”。对于传统能源领域，一方面，要严格控制消费总量。如《方案》提到要加快煤炭减量步伐，严格控制新增煤电项目，“十四五”时期严格合理控制煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少，并且要保持石油消费处于合理区间；另一方面，要提升能源利用效率，如加快现役机组节能升级和灵活性改造、推动煤炭清洁利用等。

新能源迎来风口，电网改造投资发力。而对于新能源领域而言，无疑迎来了政策风口，特别是风电和太阳能发电领域。2020 年风电和太阳能发电总装机容量不足6 亿千瓦，而到2030 年，《方案》提出风电、太阳能发电总装机容量达到12 亿千瓦以上的目标，这意味着近十年时间装机容量实现翻倍。与此同时，新能源装机容量以及出力的提高也需要电力系统的改造相配合，特别是储能系统的配置和电网安全保障水平的增强，这将带动基础设施领域相关投资的大幅扩张，对经济增长存在一定的拉动作用。

“两高”行业约束收紧，产业结构显著分化。对于工业领域而言，产业将会迎来明显的结构分化。一方面，针对高耗能高排放行业，产能和能效约束将有进一步收紧。《方案》提到，要“加快退出落后产能”，特别是钢铁(严禁新增产能、提高行业集中度)、有色(严控新增产能)、建材(严禁新增水泥熟料、平板玻璃产能)、石化(严控新增炼油和传统煤化工生产能力)等重点行业；另一方面，要加快发展战略性新兴产业，并将其同绿色低碳产业深度融合，如新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等行业。

城乡建设落实低碳，建筑用能设定目标。对于城乡建设领域而言，一是在城市更新上要落实绿色低碳的要求，比如推动城市组团式发展、控制新增建设用地的过快增长、建设海绵城市和推广绿色低碳建材、绿色建造方式等。二是对于建筑用能结构设定了明确的目标，《方案》指出，到2025 年，城镇建筑可再生能源替代率要达到8%，新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%；三是乡村振兴要结合低碳转型，《方案》中也特别提到了农村用能方式的问题，指出要持续推进农村地区清洁取暖，加强农村电网建设，提升农村用能电气化水平，能源领域投资在农村区域可能会迎来较快增长。

新能源车占比提高，多式联运加快发展。交通运输行业作为用能大户，特别是对于传统能源需求的依赖度较强，同样成为碳达峰碳中和工作所确立的重点行业之一。《方案》对于交通运输领域，主要提出了三个方面的要求：

一是新能源运输工具渗透率的提高，如《方案》提到要逐步降低传统燃油汽车在新车产销和汽车保有量中的占比，推动城市公共服务车辆电动化替代，“到2030 年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右”。二是增强能源利用效率的流程改造，比如多式联运的发展推广。

如《方案》指出，要大力发展以铁路、水路为骨干的多式联运，加快大宗货物和中长距离货物运输“公转铁”、“公转水”，要求“十四五”期间，集装箱铁水联运量年均增长15%以上。三是绿色基础设施建设加码。《方案》

提到要有序推进充电桩、配套电网、加注(气)站、加氢站等基础设施建设，以便配合新能源运输工具对于传统能源运输工具的替代。

梯次有序降碳，鼓励主动作为。碳达峰碳中和工作在强调全国统筹的同时，鉴于地区间发展并不平衡，因而明确各地区在工作中要分类施策、因地制宜，梯次有序实现达峰。对于产业结构较轻、能源结构较优的地区，要力争率先实现碳达峰，鼓励主动作为；对于产业结构偏重、能源结构偏煤的地区和资源型地区，要结合地区实际，科学合理确定时间表、路线图、施工图，逐步实现碳排放增长与经济增长脱钩，力争与全国同步达峰，但要避免“运动式”完成达峰目标。

倒逼经济转型，产业结构调整。对于我国经济发展而言，碳达峰碳中和工作虽然可能会带来调整的短期阵痛，但其实中长期来看，有助于倒逼我国经济实现顺利转型，产业结构也有望在此推动下向高级化迈进。从日本的转型发展经验来看，其就是在用能受到成本约束的倒逼之下，逐渐摆脱对于能源和燃料等资源的过度依赖，对产业结构进行了战略性调整，推行“技术立国”，着力发展知识和技术密集型行业，才能够最终步入发达经济体的行列。

能源价格走高，关注成本抬升。不过，我们确实需要关注碳达峰碳中和工作推进所带来的成本抬升。过去粗放式的增长模式使得能源消耗给社会带来了“负外部性”，而碳达峰碳中和工作在我国的推进意味着企业需要自己承担能源消耗所带来的成本。根据我国碳市场的交易情况来看，目前我国碳排放配额成交价在40-50 元/吨左右，而作为对比，欧盟排放配额的结算价在50-60 欧元/吨，远超我国碳价水平。我们预计，在碳达峰碳中和工作的持续推进下，能源价格和用能成本恐怕会有系统性的上升，由此引发的价格调整值得关注。