达成“双碳”目标不只是“减碳”

10月24日，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）发布；10月26日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》）。

国家发展和改革委员会负责人在答记者问时表示，为立好碳达峰碳中和工作的“四梁八柱”，国家正在加快建立“1+N”政策体系。《意见》作为“1”，是管总、管长远的，在政策体系中发挥统领作用；意见将与《方案》共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。

《意见》围绕2025、2030年、2060三个重要时间节点设置了主要目标，并坚持系统观念，提出10个方面31项重点任务，明确了碳达峰碳中和工作的路线图、施工图。

针对《意见》这个重要文件最大的亮点是什么？将如何推动落实？为准确解读文件，记者约请全国政协委员，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员谷树忠进行解读——

“双碳”不仅仅、甚至不主要是“降碳”问题

记者：在文件中，您最关注的亮点是什么？

谷树忠：《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，信息量很大，亮点很多，不仅对碳达峰碳中和的总体要求、主要目标、重点领域和保障措施等进行了系统阐述，更明确提出要处理好减污降碳与能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系。

当然，最大的亮点是提出以“完整、准确、全面贯彻新发展理念”为基础来做好碳达峰碳中和工作，这就是说，碳达峰碳中和不仅仅、甚至不主要是“降碳”的问题，而更重要的是“发展”的问题，是发展转型的问题，在发展中实现碳达峰碳中和。新发展理念是碳达峰碳中和的指导思想。

记者：那应该如何理解“完整、准确、全面”？

谷树忠：这主要是说在发展中实现降碳。这里的“发展”，是全新的发展，是以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为引领的发展。

具体来说，碳达峰碳中和，不仅仅是绿色发展的问题，同时也是创新发展的问题——需要在体制、机制、科技、管理甚至思维等方面进行创新；是协调发展的问题——需要全国一盘棋、加强区域统筹协调、合作；是开放发展的问题——需要统筹国内国外两个大局、加强碳领域国际合作；是共享发展的问题——需要让各地区、各行业、各群体都能参与到降碳进程中来并从中受益。

因此，降碳的过程，实际上也就是全面贯彻新发展理念、推进发展方式转变、实现高质量发展的过程。

“既要也要” 在平衡中推进目标实现

记者：文件发布后，您认为落实的难点在哪里？您建议如何推进？

谷树忠：碳达峰碳中和目标的达成是一个长期、复杂、充满挑战和不确定性的过程，也将是一个利益博弈甚至矛盾重重的过程。因此，碳达峰碳中和不可能一蹴而就，必须对可能的困难有心理准备。这些主要困难在《意见》中已有所明确，即降碳与能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活等方面的关系……如果处理不好这些关系，就可能产生矛盾、出现负面影响甚至冲击。

要处理好这些矛盾关系，关键是坚持“既要也要”的原则，在平衡中推进，决不可偏废一方。

例如，要平衡地处理好降碳与能源安全保障的关系，既要扎实推进降碳进程，也要确保能源有效供给，其关键是要“先立后破”，优先发展绿色能源，提升绿色能源对传统能源的替代能力；又如，要妥善处理好降碳与群众正常生活的关系，既要扎实推进散煤治理和煤改气，又要充分考虑替代能源供应和群众经济负担问题，要充分组织好气源、及时予以补助。

记者：文件中专门提到了要防范风险，处理好一系列关系和矛盾，您怎么看待这些风险？

谷树忠：《意见》明确提出要有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。这实际上已经指明了降碳可能的风险点，即经济风险、金融风险和社会风险。对于这些可能的风险点，要有针对性处置。

对于可能的经济风险，要强调降碳决不能以损害能源基本供应、破坏产业链为代价；对于可能的金融风险，要强调降碳决不能以损害资金正常流动、破坏资金链为代价；对于可能的社会风险，强调降碳决不能以影响群众正常生活、企业规范经营、机构正常运行为代价。

这方面的教训已经不少，如部分地区出现的“断气”“断贷”“拉闸限电”等现象，增加了风险源、扩展了风险点，已经严重影响到了经济、金融、社会的正常运行。

“拉闸限电”背后有深层原因

记者：您提到近期各地出现的限电现象，您如何分析这些现象？

谷树忠：近期在我国相当范围出现的“拉闸限电”现象，已经对社会经济发展产生广泛而显著的影响。该现象有其复杂的、深层的原因，不能简单归结于降碳，还与煤炭生产、运销环节的问题有着显著关联，关键是煤炭产量下降导致煤炭价格“飙升”，加之终端电价长期稳定不变，导致煤电企业发电亏损、亏损发电，这是不可持续的。

再究其深层原因，就是电价制度改革相对滞后，电价仍带有浓厚的“计划电价”色彩，而很难跟上“市场煤价”的变动，煤价与电价间的传导机制尚未真正形成。

最近，国家有关部门在抑制煤炭特别是动力煤价格、允许终端电价一定幅度的浮动等方面，采取一些补救措施，也开始取得效果。

当然，另一方面，由于持续增强的节能减排压力，越是临近年末，各地区越是能感受到节能减排指标完成难度的增大，特别是年中时国家发改委对有关地区发出了用能预警、警告，更加重了有关地区对突破今年用能指标的“恐慌”。

加之今年较去年的经济强劲复苏，产能不断释放，显著增加了电力需求，在电力企业发电量相对不足的情况下，电力需求却在持续增长，电力供不应求由此产生。

电力供应不足、用能指标恐慌，是导致不少地区“拉闸限电”的直接原因。这也恰恰反映出，我国电力供应不足特别是“绿电”供应不足的现状与问题。

大力发展绿电、增强绿电有效供给，势在必行、迫在眉睫。另外，简单地将电力不加区别的与能耗总量挂钩或画等号，已经十分不利于绿电的发展，最近国家有关部门已经意识到这个问题，并采取了一定的补救措施，试图从能耗总量中剥离出绿电，这是一个进步。

政府“该出手时要出手”，但不要轻易、频繁出手

记者：在推动碳达峰过程中，如何把握行政力量和市场手段的作用？

谷树忠：政府和市场是推动碳达峰碳中和的两只手，一只是看得见的手，一只是看不见的手，两手都要用、两手都要硬，缺一不可。

政府，其主要职责就是加强规制，包括执行法律法规、制订实施规划、制订执行标准、监测评价考核、财政投资引导、市场运行监管等。在推动碳达峰碳中和的进程中，政府尤其要严格加强包括可再生能源法、节能法、大气污染防治法等相关法律法规的执行实施，加大违法处置力度；适时制订清洁能源、绿色电力、清洁空气等方面的法律；制订实施碳达峰碳中和的中长期规划、行业规划、地区规划等；制订执行碳排放标准、规范、规程，开展提升碳效行动等；建立健全碳排放调查、监测、评价、核算体系，加强碳排放源的动态监测、碳排放量的核算；建立健全碳排放指标地区、行业分配体系，优化碳排放指标的分配和使用；加强财政对降碳工作的支持，加大低碳负碳产品技术的政府采购力度，向全社会特别是公共机构提供低碳负碳产品和技术；加强包括清洁低碳能源在内的能源市场及价格的监管，加强对低碳产品、低碳技术市场人论证和监管等。

政府和市场两只手不是割裂的，不是对立的，更不能相互打架，要协调好、协同运用好。政府该出手时要出手，不要轻易出手，不要频繁出手，出手要稳、准、狠；市场这只手，是常态化的、隐形的、无处不在的，这只手不能出现严重的偏离，不能受控于少数人。

碳达峰、碳中和政策背景

1.2020年9月，第七十五届联合国大会一般性辩论上，向全世界首次明确提出碳达峰和碳中和的目标，表示我国将采取更加有力的政策和措施，并且承诺力争于2030年前达到峰值，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降60%~65%，2060年前实现碳中和的宏远目标。

2.2020年11月3日，“十四五”规划及2035年远景目标建议全文公布，从全国层面进行规划，提出“十四五”期间单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低 13.5%、18%，森林覆盖率提高到24.1%的总目标。

3.2021年3月5日，相关碳达峰、碳中和目标首次被写入政府工作报告。提出扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案，优化产业结构和能源结构。

4.2021年2月21日，《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》发布，提出把清洁低碳作为能源发展的主导方向，以2025年和2035年为节点，逐步实现碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转的目标。

5.生态环境部颁布《碳排放权交易管理办法（试行）》，有利于促进将全国碳排放权交易市场化，通过市场对碳排放量总量进行分配。

6.2021年10月12日，习近平主席出席《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会并发表主旨讲话，强调中国将陆续发布重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施，构建起碳达峰、碳中和“1+N”政策体系。

7.2021年10月24日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布。作为“1+N”中的“1”，在中央层面进行系统谋划和总体部署。

8.2021年10月26日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》。作为“N”中为首的政策文件，在目标、原则、方向等方面与意见保持有机衔接的同时，更加聚焦2030年前碳达峰目标，相关指标和任务更加细化、实化、具体化，提出了重点实施能源绿色低碳转型行动、工业领域碳达峰行动等“碳达峰十大行动”。

9.2021年10月27日，国务院新闻办公室发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。强调了中国实施积极应对气候变化国家战略，不断提高应对气候变化力度，强化自主贡献目标，加快构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系。

10.2021年11月1日，国家主席习近平向《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会世界领导人峰会发表书面致辞，表示后续有关部门和单位将陆续发布能源、工业、建筑、交通等重点领域和煤炭、电力、钢铁、水泥等重点行业的实施方案，出台科技、碳汇、财税、金融等保障措施，形成碳达峰、碳中和“1+N”政策体系，明确时间表、路线图、施工图。