2021年生态环境政策分析（一）：转变发展方式 推进“双碳”目标

2021年作为“十四五”的开局之年，也是政策发布的重要年份，国家及相关部委层面共颁布生态环境相关领域政策性文件105项，其中中共中央、国务院层面发布文件14项，相关部委发布文件91项，整体呈现“数量多、分量足、重点明确”的特点。各省（区、市）也纷纷出台本省“十四五”期间生态环境发展的规划类文件。

环境商会联合和君咨询生态环保事业部在岁末推出《2021年生态环境政策分析》专题报告，试图从产业和企业视角，对2021年生态环境相关政策进行梳理、盘点和分析、总结，以期通过政策的走向展望未来生态环境产业发展的方向，对业内企业的未来发展和战略制定提供参考，敬请关注。

此为系列分析之一--转变发展方式，推进“双碳”目标。

2021年是碳中和实践的元年。这一年，围绕“双碳”目标的政策体系在不断筑起；这一年，全国碳排放权交易市场开放，竖起历史里程碑；这一年，碳中和起步稳健，注入绿色、低碳的中国经济在向高质量换挡升级，百年新征程带来未来很长一段时间的重大机遇。在“双碳目标”指引下，生态环保也开始新征程。

以“绿色低碳”为笔，绘制高质量发展底色

2021年2月22日，在中央1号文件发布的第二天，国务院发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号，以下简称《4号文》），以习近平总书记“建立健全绿色低碳循环发展经济体系是解决我国资源环境生态问题的基础之策”的重要论断为基础，对加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系作了顶层设计和总体部署。

《4号文》明确提出近期（2025年）和中长期（2035年）发展目标，并对生产、流通、消费三大体系的重点举措和基础设施、技术创新、法律法规三大保障的重点工作进行了明确。这份文件内容涵盖了生产生活生态的方方面面，是一份旨在统筹好经济发展和生态环境保护建设的关系，推动我国经济社会发展方式全面转型的纲领性文件，可以说是我国对新发展理念中“绿色发展”的系统性诠释，是习近平生态文明思想的重要体现。

《4号文》为“十四五”期间社会经济发展走向和生态环境领域工作指明了方向，可以认为是“十四五”期间政策发布的总基调，也拉开了全年政策发布的序幕。在《4号文》的总体框架下，全年生态环境相关政策可以概括为：以转变发展方式，实现碳达峰碳中和为目标；以基于分区管控和价值实现机制的生态修复与保护为主线；以问题为导向，深入打好污染防治攻坚战，补齐环境短板。

转变发展方式，推进“双碳”目标

在习近平总书记在七十五届联合国大会上提出“双碳”目标一周年的日子，2021年9月22日，中共中央、国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《“双碳”意见》）文件。从标题就可以看出，这个文件的目的就是要统一各方思想，让大家“准确全面”认识“双碳”工作的内涵和外延，在此基础上认真贯彻落实相关工作。正如发改委相关负责人所言，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，面临前所未有的困难挑战……在中央层面制定印发意见，对碳达峰碳中和这项重大工作进行系统谋划和总体部署，进一步明确总体要求，提出主要目标，部署重大举措，明确实施路径，对统一全党认识和意志，汇聚全党全国力量来完成碳达峰碳中和这一艰巨任务具有重大意义”。

因此，文件把“全国统筹”作为首要工作原则，要“全国一盘棋，强化顶层设计，发挥制度优势，实行党政同责，压实各方责任”，同时也要认清实际，“根据各地实际分类施策，鼓励主动作为、率先达峰”。

在此基础上，文件分三阶段（2025年、2030年和2060年）提出明确的工作目标，并要求将绿色低碳发展理念融入各级各类发展规划中、融入区域重大战略实施中、融入日常生产生活方式中，全方位、立体化的推进经济社会发展绿色转型。

表1 《“双碳”意见》提出的主要目标

文件从产业结构、能源体系、交通运输体系、城乡建设、科技创新、对外开放等方面提出了方向性工作要求，并要求做好法律法规标准、统计监测和政策机制等方面的保障。

如果说《“双碳”意见》仍然是一个方向性、框架性文件的话，《2030年前碳达峰行动方案》（国发〔2021〕23号，以下简称《23号文》）则明确了具体实施路径。

首先，《23号文》对《“双碳”意见》中前两阶段工作目标做了进一步完善，针对产业结构、能源体系、技术创新、生活方式和政策体系有了更加全面的目标阐述。

表2 《23号文》和《“双碳”意见》主要目标对比

其次，《23号文》十分具体的提出了实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动等“碳达峰十大行动”。例如在节能降碳增效行动中，明确指出“以电机、风机、泵、压缩机、变压器、换热器、工业锅炉等设备为重点，全面提升能效标准”，可以直接对应到具体的行业甚至企业。

再次，十分具体的指出了下一步配套政策的方向甚至内容，例如“推动能源法、节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等制定修订”。

《23号文》是一份真真正正的行动方案。同时，配合两个文件，各部委也先后出台了一系列配套文件，细化落实具体行动。

——节能降碳增效行动

在节能降碳增效行动方面，发改委发布了《“十四五”全国清洁生产推行方案》（发改环资〔2021〕1524号），对工业、农业、建筑业、服务业、交通运输领域等提出了推行清洁生产的具体目标和重点任务。《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》（发改产业〔2021〕1464号）要求钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等重点行业和数据中心通过实施节能降碳行动，到2025年达到标杆水平的产能比例超过30%，到2030年行业整体能效水平和碳排放强度达到国际先进水平。

——工业领域碳达峰行动

在工业领域碳达峰行动方面，工信部发布了《“十四五”工业绿色发展规划》（工信部规〔2021〕178号）及《关于加强产融合作推动工业绿色发展的指导意见》（工信部联财〔2021〕159号）在《“双碳”意见》和《23号文》主要目标的基础上，进一步细化了诸如“重点行业主要污染物排放强度降低10%”“大宗工业固废综合利用率达到57%，主要再生资源回收利用量达到4.8 亿吨”“单位工业增加值用水量降低16%”等细化目标，提出了产业结构高端化、能源消费低碳化、资源利用循环化、生产过程清洁化、产品供给绿色化、生产方式数字化等主要任务，明确对绿色低碳技术创新应用、工业企业绿色化改造提升、工业园区和先进制造业集群绿色发展、绿色供应链、绿色制造服务体系、绿色低碳产品消费升级等领域加强产融结合、给予金融支持。

——城乡建设碳达峰行动

在城乡建设碳达峰行动方面，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推动城乡建设绿色发展的意见》（国务院公报2021年第31号）要求推进城乡建设方式绿色转型，提升城乡生态环境质量、城乡发展质量和资源环境承载能力、城市和乡村品质和人居环境。住建部发布《关于加强城市节水工作的指导意见》（建办城〔2021〕51号），提出通过构建水循环体系、提升用水效率、完善节水机制等措施，达成到2025年“全国城市公共供水管网漏损率力争控制在9%以内，全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上，黄河流域中下游力争达到30%”的总体目标；同时财政部联合住建部、水利部发布《关于开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》（财办建〔2021〕35号）明确在2021-2023年通过竞争性选拔确定部分示范城市（第一批20个）给予资金支持。住建部发布的《关于加强县城绿色低碳建设的意见》（建村〔2021〕45号）则对县城落实绿色低碳建设提出了十个方面的具体要求。

——交通运输绿色低碳行动

在交通运输绿色低碳行动方面，交通运输部发布《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》（交政研发〔2017〕186号），提出在货运方面提高铁路、水运及多式联运比例，在客运方面提高铁路及绿色出行比例，提高交通运输清洁能源消费比例、降低污染物排放等目标及7个方面重点工程。

——循环经济助力降碳行动

在循环经济助力降碳行动方面，发改委发布《“十四五”循环经济发展规划》（发改环资〔2021〕969号）在前述各项目标的基础上，提出了“农作物秸秆综合利用率保持在86%以上，大宗固废综合利用率达到60%，建筑垃圾综合利用率达到60%，废纸利用量达到6000 万吨，废钢利用量达到3.2 亿吨，再生有色金属产量达到2000 万吨，其中再生铜、再生铝和再生铅产量分别达到400 万吨、1150万吨、290 万吨，资源循环利用产业产值达到5 万亿元”等各重点领域具体目标和重点任务，并且提出了城市废旧物资循环利用体系建设工程、园区循环化发展工程、大宗固废综合利用示范工程、建筑垃圾资源化利用示范工程、循环经济关键技术与装备创新工程、再制造产业高质量发展行动、废弃电器电子产品回收利用提质行动、汽车使用全生命周期管理推进行动、塑料污染全链条治理专项行动、快递包装绿色转型推进行动、废旧动力电池循环利用行动等12项具体工程和行动，可供有志于资源循环利用领域的企业按图索骥开展业务布局。《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》（发改环资〔2021〕381号）则进一步围绕煤矸石、粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固废如何实现综合利用率达到60%的目标做出了明确的部署，并启动在“十四五”期间建设50个大宗固废综合利用示范基地的行动（《关于开展大宗固体废弃物综合利用示范的通知》（发改办环资〔2021〕438号））。

——绿色低碳全民行动

在绿色低碳全民行动方面，发改委发布《“十四五”节水型社会建设规划》（发改环资〔2021〕1516号）提出了“十四五”节水型社会建设主要量化目标和2035年中长期目标，明确围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”五个方面开展节水型社会建设的重点任务。生态环境部发布《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划（2021—2025年）》（环宣教〔2021〕19号），对提高公众生态文明意识、促进生产生活方式绿色转型提出了具体要求。

——配套文件

在配套政策方面，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令第19号）明确了温室气体重点排放单位确定的标准，以及这些单位碳排放配额的分配、交易、核查、清缴及处罚规则。

国资委还发布了《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》（国资发科创〔2021〕93号），是《“双碳”意见》和《23号文》结合中央企业实际情况的细化落实性文件。

小结

综上所述，自我国“双碳”目标提出至今，经过1年多的努力，国家层面已经形成了较为完备的政策框架体系，提出了相对清晰的推进方向和细化目标，但由于“双碳”目标的推进是设计全局性的、底层的发展逻辑的变革，涉及到生产、生活、生态的方方面面，目前还不能直接落实到生态环保产业的市场机遇与挑战层面，需要依赖“生态环境修复与保护”和“环境污染治理”两个层面逐级细化。