【流域再认识】系列文章的第二篇——EOD申报逻辑篇

近年，随着国家两批EOD试点的征集，EOD模式成为生态环保行业的爆点。从第一批EOD试点项目分析可知，流域治理项目是EOD项目的重要类型。在此背景下，我们基于去年发表的【带你认识流域综合开发】专题文章，将EOD与流域治理场景相融合，从政策梳理、申报流程、中交实践和项目实操四个角度，阐述流域治理EOD项目的四个逻辑体系，即底层逻辑、申报逻辑、中交逻辑、投资逻辑，作为我们对流域治理项目的认识升华和阶段性总结。本文是第二篇：EOD申报逻辑。

要点提示

1、试点回顾

（1）申报评分概况：“淘汰率高+一次通过率低”

（2）项目地域分布：“发达地区多+欠发达地区少”

（3）生态环境类型：“治理类型有七类+水系环境项目多”

（4）产业发展类型：“产业分类有三项+生态农旅受青睐”

（5）试点申报金额：“投资总额百倍差+五十亿级项目多”

（6）试点贷款主体：“政策性银行为主体+商业银行配套”

（7）申报实施主体：“四种主体供选择+政商合作是趋势”

2、申报流程

（1）申报步骤：“试点申报+试点评审+试点实施”

（2）申报材料：“一案一表一单”

3、三家正负清单

（1）EOD申报相关机构：“行政管理+金融管理+实施主体”

（2）行政管理机构的正负清单

正面清单：“肥瘦搭配+反哺逻辑+机制创新”

负面清单：“实施主体+责任主体+一体化实施+项目批复+资金债务”

（3）金融管理机构的正负清单

正面清单：“资金平衡+项目可融+一钱多用+具体指标”

负面清单：“财政收入+泛化收益+征地费用”

（4）申报实施主体的正负清单

正面清单：“多钱一用+政策敏感”

负面清单：“收支不平衡”

4、总结反思

（1）试点反思：策划先行的申报对策

（2）申请步骤：基于清单的申报流程

以下为全文，全文约7700字，阅读时间约12分钟，欢迎阅读！

01试点回顾

自第一批国家EOD试点公布以来，引发生态、环保、金融等多领域广泛关注。我们经过一年的项目实操，在第二批EOD试点即将发布之时，对第一批EOD试点进行系统性回顾，从申报评分概况、项目地域分布、生态环境类型、产业发展类型、试点申报金额、试点贷款主体、投资实施主体等七个方面详细分析，以期对后续EOD项目提供参考。

1.1申报评分概况：淘汰率高+一次通过率低

在第一批EOD试点申报时，各省上报的项目共约80个，生态环境部、国家发改委、国开行对其进行综合评分。原则上，80分以上的项目一次性通过评审；60到80分的项目，需要按专家意见修改后再推荐；60分以下的项目直接淘汰。

由评分结果可知，一是申报竞争异常激烈，淘汰率超过50%，80个申报项目最终获批36个。二是申报项目一次性通过率不高，仅有16个，占比仅五分之一。

1.2项目地域分布：发达地区多+欠发达地区少

按照常规思路，地方财政越紧张的城市，项目投融资需求越大，申报EOD试点的热情应该更高。但是，从第一批36个试点来看，其地域分布特点为：

一是经济发达地区的试点数量多。主要试点区域以沿海及经济相对发达区域为主，越发达的地方，试点项目数量越多，华东与华中地区EOD项目数量占比近60%。

二是政策支持类地区的试点较多。川渝经济圈的重庆和成都，京津冀城市群的天津等政策倾斜类区域的试点数量较多。

三是部分超发达地区暂无试点。例如，北京市、广东省等最发达地区暂无试点。

可见，国家对EOD试点可能持谨慎态度，后续试点可能会分批实施，而不是全面铺开。

1.3生态环境类型：治理类型有七类+水系环境项目多

经研究发现，目前，政府尚未对EOD项目类型进行清晰的界定，笔者按照上篇文章所述的七个生态分类，对第一批试点项目进行分析。

河流流域治理类项目数量为8个，占比近四分之一，是七大类生态项目中数量最多的。水环境治理类项目为5个，与河流流域治理类项目合计达13个，数量占比超过三分之一。可见，水系环境类的EOD项目是一个重要类型。

1.4产业发展类型：产业分类有三项+生态农旅受青睐

笔者遵循生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》中的三种产业分类，对第一批试点项目进行分析。

一是产业细分略有差异。补充“绿色产品”类细分产业，以“徐州丰县生态环境项目”为代表；而“生物质能利用”类，笔者暂未找到对应类型的支撑项目。

二是生态产业备受青睐。由产业占比可知，“生态产业开发”占比达70%，其中，生态农业（25%）、旅游（40%）占比最高。

1.5试点申报金额：投资总额百倍差+五十亿级项目多

目前，试点申报文件未对单个EOD项目的投资额度范围进行界定。我们尝试对第一批36个试点项目的投资额进行分析，为后期EOD项目包装提供参考依据。

一是不同试点投资额差异较大。36个试点项目总投资约2675.66亿元，但最高地区（重庆）与最低地区（福建）之间相差近100倍。

二是投资额集中在10-50亿元。例如，江苏、上海等EOD项目落地较多的地区，其投资额均控制在此区间内。

1.6试点贷款主体：政策性银行为主体+商业银行配套

国开行作为EOD项目的审批主体之一，主要承担试点的贷款主体责任。我们通过分析第一批EOD试点对外公布的贷款主体发现，其他金融机构也在积极为EOD项目提供金融支持。

一是政策性银行是核心贷款主体。相较于作为EOD项目审批主体的国开行，农发行以EOD项目多与乡村振兴为结合点，亦成为与国开行并重的资金提供方。

二是其它金融机构也在提供金融支持。不仅包括工行、建行、中信等国内商业银行，更有少数国外银行也在提供贷款支持。

1.7申报实施主体：四种主体供选择+政商合作为趋势

《试点通知》明确要求“实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会，鼓励与试点依托项目承担单位联合申报与实施”。因此，申报实施主体主要包括4种类型：“地方政府（含管委会）”，“地方政府+地方环保企业”，“地方政府+地方国企”，“地方政府+央企”。笔者对第一批试点所公布的“申报实施主体”进行分析，得出下列结论。

一是“地方政府+地方环保企业”是现阶段的主要选择。江苏、浙江等EOD项目先行地区，大多数项目采取此种方式。

二是“地方政府+央企”或将成未来实施主体的重要选择。原因是EOD项目综合性较强，投资规模较大，交易结构较复杂，专业跨度大，项目周期长，盈利难度高，既兼顾社会效益和生态效益，又不过分索取超额经济收益，比较适合大型央企来操盘。

02申报流程

2.1申报步骤：试点申报+试点评审+试点实施

EOD项目申报大致分为“试点申报+试点评审+试点实施”三个步骤。

第一步是试点申报。整个流程需约60天，以2020年第一批试点申报为例，2021年10月初生态环境部、国家发改委、国开行发文开始征集，各省级环保厅或发改委随即发出EOD试点征集通知，试点评审集中在12月中旬，提交国家三部委的截止日期为当年12月31日。

第二步是试点评审。三部委通过现场调查、专家论证等多种形式校核，在次年4月底正式对外公布。以2020年第一批试点申报为例，2021年4月28日生态环境部对外公布试点名单。

第三步是试点实施。依据试点实施方案推进工作，做好过程管理，及时总结试点经验。开展中期评估，试点实施三年后，多部委总结成效经验，组织推广。

2.2申报材料：一案一表一单

EOD项目的申报材料主要包括“一案一表一单”。

“一案”是《生态环境导向的开发(EOD)模式试点实施方案》。生态环境部在《试点通知》中，以附件的形式提供《实施方案》编制大纲。实施方案构成申报文件的核心主体，对EOD项目进行详细论述，其内容涵盖试点区域基本概况、试点基础申报文件、试点工作目标与预期产出、试点内容与依托项目、试点项目实施计划、投资估算与资金筹措、项目预期收益、支出及资金平衡方案、与传统实施方式的差异性分析、试点产出等十项内容。

“一表”是《生态环境导向的开发模式试点项目申报表》。该表首次出现在第二批《试点通知》中，成为所需要提供的重要附件之一。该表是审核机关关注的核心内容，决定项目能否一次性通过评审。包含试点内容与依托项目情况、资金筹措情况、政策机制创新内容、预期效益分析等四项核心内容。

“一单”是《生态环境导向的开发模式备选项目清单》。其由省级政府填写申请国家EOD备选项目清单，最终提交至生态环境部。本文不做深入阐述。

图2-1 EOD项目的申报材料

03三家正负清单：行政管理+金融管理+实施主体

整个EOD试点申报流程，参与其中的相关主体可分为三方：一是行政管理机构，包含生态环境部、国家发改委等；二是金融管理机构，主要是国开行等；三是申报实施主体，本文以“地方政府+央企”为例进行论述。上述三家主体均有各自的正面清单和负面清单。

3.1行政管理机构的正负清单

EOD项目的申报材料主要包括“一案一表一单”。

（1）正面清单：“肥瘦搭配+反哺逻辑+机制创新”

以生态环保部、国家发改委为主的行政管理机构对EOD申报项目有三个核心关注点，构成正面清单。

一是肥瘦搭配的项目包。EOD项目既得有生态项目，又得有产业项目。产业项目选择产业基础且成熟度高的项目，从项目投入产出平衡的角度进行合理组合，将“骨头项目”和“肉项目”适当配比。

二是强反哺的项目逻辑。EOD项目中的生态与产业两类项目要相互融合。生态治理项目对EOD项目要具有生态溢价，产业项目要结合当地的产业状况，选择有一定经济发展基础的项目，从逻辑上证明产业项目和生态项目具有较强的反哺逻辑。

以《山东日照水库流域生态保护与产业开发项目》为例，生态治理项目为存量PPP项目,包含水库多项生态综合治理工程，通过生态修复恢复水库饮用水源功能。

产业项目在生态治理工程的基础上，在水库内发展生态渔业；在水库周边种植林地，发展生态农业；在水库周边配套旅游设施发展生态旅游业，导入与生态发展匹配的生态产品销售、生鲜农产品加工及销售、果蔬基地、游乐休闲等特色产业，着力开发生态项目的产业价值，提升产业反哺能力。

因此，项目成功构建多渠道多途径的反哺机制，实现政府“零投入”，并以果蔬基地等产业收入反哺水环境治理项目，从而减少每年政府对存量PPP项目的付费投入，成功将存量PPP项目包装成EOD项目，获评EOD首批国家级试点。

三是差异化的机制创新。包括政策机制创新、EOD模式推进领域与路径、投融资机制、长效机制建立、推进路径组织方式、差异性分析。

（2）负面清单：“实施主体+责任主体+一体化实施+项目批复+资金债务”

生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》首次明确不符合试点要求的常见问题，笔者结合团队EOD项目的实操经验，针对行政管理机构的内部红线，尝试总结其负面清单，共包括下列五项。

一是 “试点申报与实施主体非政府或园区管委会”，因为其项目缺少政府的统筹管理能力，不便于项目的后续推进，该类项目直接一票否决。

二是 “依托项目中生态环境治理的责任主体为企业”，因为政府是生态环境责任的第一主体责任人，不可将责任推卸给企业，该类项目直接一票否决。

三是 “依托项目承担单位为多个市场主体，未实现生态环境治理与关联产业一体化实施”，因为只有在一个实施主体下，才能实现EOD项目中产业收益对生态亏空的反哺，该类项目直接一票否决。

四是“依托项目未完成可研批复、备案等立项工作，PPP项目未纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库”，可研批复、PPP入库是EOD项目落地的前置条件，不符合要求的项目直接一票否决。

五是 “未减少政府资金投入，增加隐形负债”的项目直接一票否决。EOD项目应减轻政府的财政负担，不突破10%的财政支出红线。

3.2金融管理机构的正负清单

（1）正面清单“资金平衡+可融性+一钱多用+具体指标”

以国开行为主的金融管理机构对其审批的EOD项目首先要符合国开行的平台业务逻辑，其次对项目要求品质更高。本文针对金融机构对EOD申报项目的四个核心关注点，构成正面清单。

一是资金平衡：项目收益能否涵盖投资，达到真正的投产平衡是申请到国开行贷款的充分条件，要求算好账、算对账和算平账。若资金不平衡，不能采取简单的拉长运营年限等手段，做平账面，而是要对每笔收益来源进行充分的论证。

二是项目可融：EOD项目需要通过包装若干具有经营性收入的项目，构建稳定的现金流，为项目可融性提供有力支撑，才能得到国开行、农发行等政策性银行的支持。

以“永定河流域项目”为例，包装若干个水库的特许经营权，采取以砂石收益作为补充流域治理支出的重要手段，积极探索碳汇交易、固废填埋收入、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等潜在经营性收入，探索突破土地开发投融资。

“永定河流域项目”的子项目“怀来永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目”，获评EOD首批国家级试点。

三是一钱多用：EOD项目整合各类资源和资金，如项目处于多个国家战略项目交叉地带，要能够助推乡村振兴、黄河高质量发展等战略的落地，把企业想干的事，干成政府想干的事情，促使项目落地、政府政绩、企业盈利、多方共赢。

四是具体指标：包括贷款期限、贷款利率和其它指标。国开行的贷款期限通常为15-20年。贷款利率国开行通常会从项目类型和品质（公益性）、贷款期限以及项目的风险三纬度进行综合评价，最低可以达到基准利率下浮60个基点。国开行也对EOD项目中公益性项目的占比、偿债备付率等要求较高。

（2）负面清单“财政收入+泛化收益+征地费用”

金融管理机构的负面清单聚焦在各类项目资金使用方面，共包括三项。

一是“将税收和土地出让金等政府财政收入纳入项目收入”。生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》首次禁止将财政收入作为项目收入的来源，主要禁止的是税收、土地出让金等，这成为EOD项目准入的红线，该类项目直接一票否决。

二是“泛化项目收益”。即通过简单拉长项目运营时间，虚抬项目产业收益的项目，将直接一票否决。

三是“一级开发涉及征地拆迁费用”仍旧是国开行内部红线。国开行的开发性金融创新探索主要集中在“柔性贷款”（灵活期限及还款计划的融资），以及关于政府购买服务贷款等方面。

3.3项目地域分布：发达地区多+欠发达地区少

（1）正面清单“多钱一用+政策敏感”

上述四类申报实施主体中，“地方政府+央企”成为未来EOD项目的主要实施主体。政府与央企的关注点较为清晰，主要聚焦在以下两个方面，构成正面清单。

一是多钱一用。充分利用好各种政策支持，通过争取上级资金补贴、发行政府债券、生态补偿补贴、政策性银行贷款等方式，解决部分建设内容的资金来源，做到多个龙头引水，一个渠道放水。

二是政策敏感。EOD项目天然具有贴近政策的属性，政策性银行贷款也是与上级政策紧密相连。因此，EOD项目具有极高的政策敏感度，并且在申报过程之中，要求根据最新的政策进行包装再升级。

以江苏省某项目为例，项目前期为普通的片区开发项目，随着国家层面出台“长江大保护”最新要求，而项目毗邻长江流域。因此，重新对整个项目进行再包装，将项目的主题等向“长江大保护”的政策方向靠拢，最终项目以超常的速度通过审批。

（2）负面清单“收支不平衡”

政府和企业作为实施主体，其负面清单关注的核心问题是项目自平衡。

“成本收益测算超出依托项目范围”的项目直接一票否决。一般而言，企业会根据行业和自身特点，制定项目收益指标，如包括强制性指标和参考性指标、财务内部收益率、资本金回收期、动态回收期、财务净现值等。

04总结反思

4.1试点反思：策划先行的申报对策

为达到项目一次性通过评选的目的，避免陷入反复修改或淘汰的局面。EOD项目申报应加强前期策划，在重点市场、重点类型等方面突破。

首先，要关注重点市场。在市场拓展中，应重点关注经济发达地区及政策重点支持地区，尤其应该关注华东等经济发达的重点片区。

其次，要关注重点类型。一是生态项目建议立足水系流域项目，做足“水”文章。二是产业项目应更关注生态农业、旅游等类型，积极构建产业平台。三是推进“城市+乡村”等多元化项目，丰富EOD模式的应用场景。

再次，要关注行业龙头企业。EOD项目申报应深度绑定环保行业龙头企业。

4.2申请步骤：基于清单的申报流程

三家主体的正负面清单是决定EOD试点申报成功与否的关键因素。因此，EOD项目申报应基于上述清单建立申报流程，以实施主体为牵头单位，全过程对接行政管理机构和金融管理机构，实现三个相关主体之间的无缝衔接，确保EOD项目顺利批复，拿到国开行贷款。同时，EOD实施方案编制前建议进行项目策划，以更好统筹整个EOD进度。

因此，在策划前置的条件下，基于三家主体清单的EOD申报流程，可分为三个阶段：项目策划阶段；实施方案编制与申报阶段；试点获批及实施阶段。具体可细分为十六步。

作者：祁星荣 贾博 刘晓斌 侯玉超 李菲菲

参考文献

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