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【流域再认识】系列文章的第二篇——EOD申报逻辑篇

2022-05-13 10:24来源:中交发展研究关键词:EOD项目EOD模式流域治理收藏点赞

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近年,随着国家两批EOD试点的征集,EOD模式成为生态环保行业的爆点。从第一批EOD试点项目分析可知,流域治理项目是EOD项目的重要类型。在此背景下,我们基于去年发表的【带你认识流域综合开发】专题文章,将EOD与流域治理场景相融合,从政策梳理、申报流程、中交实践和项目实操四个角度,阐述流域治理EOD项目的四个逻辑体系,即底层逻辑、申报逻辑、中交逻辑、投资逻辑,作为我们对流域治理项目的认识升华和阶段性总结。本文是第二篇:EOD申报逻辑。

要点提示

1、试点回顾

(1)申报评分概况:“淘汰率高+一次通过率低”

(2)项目地域分布:“发达地区多+欠发达地区少”

(3)生态环境类型:“治理类型有七类+水系环境项目多”

(4)产业发展类型:“产业分类有三项+生态农旅受青睐”

(5)试点申报金额:“投资总额百倍差+五十亿级项目多”

(6)试点贷款主体:“政策性银行为主体+商业银行配套”

(7)申报实施主体:“四种主体供选择+政商合作是趋势”

2、申报流程

(1)申报步骤:“试点申报+试点评审+试点实施”

(2)申报材料:“一案一表一单”

3、三家正负清单

(1)EOD申报相关机构:“行政管理+金融管理+实施主体”

(2)行政管理机构的正负清单

正面清单:“肥瘦搭配+反哺逻辑+机制创新”

负面清单:“实施主体+责任主体+一体化实施+项目批复+资金债务”

(3)金融管理机构的正负清单

正面清单:“资金平衡+项目可融+一钱多用+具体指标”

负面清单:“财政收入+泛化收益+征地费用”

(4)申报实施主体的正负清单

正面清单:“多钱一用+政策敏感”

负面清单:“收支不平衡”

4、总结反思

(1)试点反思:策划先行的申报对策

(2)申请步骤:基于清单的申报流程

以下为全文,全文约7700字,阅读时间约12分钟,欢迎阅读!

01试点回顾

自第一批国家EOD试点公布以来,引发生态、环保、金融等多领域广泛关注。我们经过一年的项目实操,在第二批EOD试点即将发布之时,对第一批EOD试点进行系统性回顾,从申报评分概况、项目地域分布、生态环境类型、产业发展类型、试点申报金额、试点贷款主体、投资实施主体等七个方面详细分析,以期对后续EOD项目提供参考。

1.1申报评分概况:淘汰率高+一次通过率低

在第一批EOD试点申报时,各省上报的项目共约80个,生态环境部、国家发改委、国开行对其进行综合评分。原则上,80分以上的项目一次性通过评审;60到80分的项目,需要按专家意见修改后再推荐;60分以下的项目直接淘汰。

由评分结果可知,一是申报竞争异常激烈,淘汰率超过50%,80个申报项目最终获批36个。二是申报项目一次性通过率不高,仅有16个,占比仅五分之一。

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1.2项目地域分布:发达地区多+欠发达地区少

按照常规思路,地方财政越紧张的城市,项目投融资需求越大,申报EOD试点的热情应该更高。但是,从第一批36个试点来看,其地域分布特点为:

一是经济发达地区的试点数量多。主要试点区域以沿海及经济相对发达区域为主,越发达的地方,试点项目数量越多,华东与华中地区EOD项目数量占比近60%。

二是政策支持类地区的试点较多。川渝经济圈的重庆和成都,京津冀城市群的天津等政策倾斜类区域的试点数量较多。

三是部分超发达地区暂无试点。例如,北京市、广东省等最发达地区暂无试点。

可见,国家对EOD试点可能持谨慎态度,后续试点可能会分批实施,而不是全面铺开。

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1.3生态环境类型:治理类型有七类+水系环境项目多

经研究发现,目前,政府尚未对EOD项目类型进行清晰的界定,笔者按照上篇文章所述的七个生态分类,对第一批试点项目进行分析。

河流流域治理类项目数量为8个,占比近四分之一,是七大类生态项目中数量最多的。水环境治理类项目为5个,与河流流域治理类项目合计达13个,数量占比超过三分之一。可见,水系环境类的EOD项目是一个重要类型。

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1.4产业发展类型:产业分类有三项+生态农旅受青睐

笔者遵循生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》中的三种产业分类,对第一批试点项目进行分析。

一是产业细分略有差异。补充“绿色产品”类细分产业,以“徐州丰县生态环境项目”为代表;而“生物质能利用”类,笔者暂未找到对应类型的支撑项目。

二是生态产业备受青睐。由产业占比可知,“生态产业开发”占比达70%,其中,生态农业(25%)、旅游(40%)占比最高。

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1.5试点申报金额:投资总额百倍差+五十亿级项目多

目前,试点申报文件未对单个EOD项目的投资额度范围进行界定。我们尝试对第一批36个试点项目的投资额进行分析,为后期EOD项目包装提供参考依据。

一是不同试点投资额差异较大。36个试点项目总投资约2675.66亿元,但最高地区(重庆)与最低地区(福建)之间相差近100倍。

二是投资额集中在10-50亿元。例如,江苏、上海等EOD项目落地较多的地区,其投资额均控制在此区间内。

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1.6试点贷款主体:政策性银行为主体+商业银行配套

国开行作为EOD项目的审批主体之一,主要承担试点的贷款主体责任。我们通过分析第一批EOD试点对外公布的贷款主体发现,其他金融机构也在积极为EOD项目提供金融支持。

一是政策性银行是核心贷款主体。相较于作为EOD项目审批主体的国开行,农发行以EOD项目多与乡村振兴为结合点,亦成为与国开行并重的资金提供方。

二是其它金融机构也在提供金融支持。不仅包括工行、建行、中信等国内商业银行,更有少数国外银行也在提供贷款支持。

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1.7申报实施主体:四种主体供选择+政商合作为趋势

《试点通知》明确要求“实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会,鼓励与试点依托项目承担单位联合申报与实施”。因此,申报实施主体主要包括4种类型:“地方政府(含管委会)”,“地方政府+地方环保企业”,“地方政府+地方国企”,“地方政府+央企”。笔者对第一批试点所公布的“申报实施主体”进行分析,得出下列结论。

一是“地方政府+地方环保企业”是现阶段的主要选择。江苏、浙江等EOD项目先行地区,大多数项目采取此种方式。

二是“地方政府+央企”或将成未来实施主体的重要选择。原因是EOD项目综合性较强,投资规模较大,交易结构较复杂,专业跨度大,项目周期长,盈利难度高,既兼顾社会效益和生态效益,又不过分索取超额经济收益,比较适合大型央企来操盘。

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02申报流程

2.1申报步骤:试点申报+试点评审+试点实施

EOD项目申报大致分为“试点申报+试点评审+试点实施”三个步骤。

第一步是试点申报。整个流程需约60天,以2020年第一批试点申报为例,2021年10月初生态环境部、国家发改委、国开行发文开始征集,各省级环保厅或发改委随即发出EOD试点征集通知,试点评审集中在12月中旬,提交国家三部委的截止日期为当年12月31日。

第二步是试点评审。三部委通过现场调查、专家论证等多种形式校核,在次年4月底正式对外公布。以2020年第一批试点申报为例,2021年4月28日生态环境部对外公布试点名单。

第三步是试点实施。依据试点实施方案推进工作,做好过程管理,及时总结试点经验。开展中期评估,试点实施三年后,多部委总结成效经验,组织推广。

2.2申报材料:一案一表一单

EOD项目的申报材料主要包括“一案一表一单”。

“一案”是《生态环境导向的开发(EOD)模式试点实施方案》。生态环境部在《试点通知》中,以附件的形式提供《实施方案》编制大纲。实施方案构成申报文件的核心主体,对EOD项目进行详细论述,其内容涵盖试点区域基本概况、试点基础申报文件、试点工作目标与预期产出、试点内容与依托项目、试点项目实施计划、投资估算与资金筹措、项目预期收益、支出及资金平衡方案、与传统实施方式的差异性分析、试点产出等十项内容。

“一表”是《生态环境导向的开发模式试点项目申报表》。该表首次出现在第二批《试点通知》中,成为所需要提供的重要附件之一。该表是审核机关关注的核心内容,决定项目能否一次性通过评审。包含试点内容与依托项目情况、资金筹措情况、政策机制创新内容、预期效益分析等四项核心内容。

“一单”是《生态环境导向的开发模式备选项目清单》。其由省级政府填写申请国家EOD备选项目清单,最终提交至生态环境部。本文不做深入阐述。

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图2-1 EOD项目的申报材料

03三家正负清单:行政管理+金融管理+实施主体

整个EOD试点申报流程,参与其中的相关主体可分为三方:一是行政管理机构,包含生态环境部、国家发改委等;二是金融管理机构,主要是国开行等;三是申报实施主体,本文以“地方政府+央企”为例进行论述。上述三家主体均有各自的正面清单和负面清单。

3.1行政管理机构的正负清单

EOD项目的申报材料主要包括“一案一表一单”。

(1)正面清单:“肥瘦搭配+反哺逻辑+机制创新”

以生态环保部、国家发改委为主的行政管理机构对EOD申报项目有三个核心关注点,构成正面清单。

一是肥瘦搭配的项目包。EOD项目既得有生态项目,又得有产业项目。产业项目选择产业基础且成熟度高的项目,从项目投入产出平衡的角度进行合理组合,将“骨头项目”和“肉项目”适当配比。

二是强反哺的项目逻辑。EOD项目中的生态与产业两类项目要相互融合。生态治理项目对EOD项目要具有生态溢价,产业项目要结合当地的产业状况,选择有一定经济发展基础的项目,从逻辑上证明产业项目和生态项目具有较强的反哺逻辑。

以《山东日照水库流域生态保护与产业开发项目》为例,生态治理项目为存量PPP项目,包含水库多项生态综合治理工程,通过生态修复恢复水库饮用水源功能。

产业项目在生态治理工程的基础上,在水库内发展生态渔业;在水库周边种植林地,发展生态农业;在水库周边配套旅游设施发展生态旅游业,导入与生态发展匹配的生态产品销售、生鲜农产品加工及销售、果蔬基地、游乐休闲等特色产业,着力开发生态项目的产业价值,提升产业反哺能力。

因此,项目成功构建多渠道多途径的反哺机制,实现政府“零投入”,并以果蔬基地等产业收入反哺水环境治理项目,从而减少每年政府对存量PPP项目的付费投入,成功将存量PPP项目包装成EOD项目,获评EOD首批国家级试点。

三是差异化的机制创新。包括政策机制创新、EOD模式推进领域与路径、投融资机制、长效机制建立、推进路径组织方式、差异性分析。

(2)负面清单:“实施主体+责任主体+一体化实施+项目批复+资金债务”

生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》首次明确不符合试点要求的常见问题,笔者结合团队EOD项目的实操经验,针对行政管理机构的内部红线,尝试总结其负面清单,共包括下列五项。

一是 “试点申报与实施主体非政府或园区管委会”,因为其项目缺少政府的统筹管理能力,不便于项目的后续推进,该类项目直接一票否决。

二是 “依托项目中生态环境治理的责任主体为企业”,因为政府是生态环境责任的第一主体责任人,不可将责任推卸给企业,该类项目直接一票否决。

三是 “依托项目承担单位为多个市场主体,未实现生态环境治理与关联产业一体化实施”,因为只有在一个实施主体下,才能实现EOD项目中产业收益对生态亏空的反哺,该类项目直接一票否决。

四是“依托项目未完成可研批复、备案等立项工作,PPP项目未纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库”,可研批复、PPP入库是EOD项目落地的前置条件,不符合要求的项目直接一票否决。

五是 “未减少政府资金投入,增加隐形负债”的项目直接一票否决。EOD项目应减轻政府的财政负担,不突破10%的财政支出红线。

3.2金融管理机构的正负清单

(1)正面清单“资金平衡+可融性+一钱多用+具体指标”

以国开行为主的金融管理机构对其审批的EOD项目首先要符合国开行的平台业务逻辑,其次对项目要求品质更高。本文针对金融机构对EOD申报项目的四个核心关注点,构成正面清单。

一是资金平衡:项目收益能否涵盖投资,达到真正的投产平衡是申请到国开行贷款的充分条件,要求算好账、算对账和算平账。若资金不平衡,不能采取简单的拉长运营年限等手段,做平账面,而是要对每笔收益来源进行充分的论证。

二是项目可融:EOD项目需要通过包装若干具有经营性收入的项目,构建稳定的现金流,为项目可融性提供有力支撑,才能得到国开行、农发行等政策性银行的支持。

以“永定河流域项目”为例,包装若干个水库的特许经营权,采取以砂石收益作为补充流域治理支出的重要手段,积极探索碳汇交易、固废填埋收入、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等潜在经营性收入,探索突破土地开发投融资。

“永定河流域项目”的子项目“怀来永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目”,获评EOD首批国家级试点。

三是一钱多用:EOD项目整合各类资源和资金,如项目处于多个国家战略项目交叉地带,要能够助推乡村振兴、黄河高质量发展等战略的落地,把企业想干的事,干成政府想干的事情,促使项目落地、政府政绩、企业盈利、多方共赢。

四是具体指标:包括贷款期限、贷款利率和其它指标。国开行的贷款期限通常为15-20年。贷款利率国开行通常会从项目类型和品质(公益性)、贷款期限以及项目的风险三纬度进行综合评价,最低可以达到基准利率下浮60个基点。国开行也对EOD项目中公益性项目的占比、偿债备付率等要求较高。

(2)负面清单“财政收入+泛化收益+征地费用”

金融管理机构的负面清单聚焦在各类项目资金使用方面,共包括三项。

一是“将税收和土地出让金等政府财政收入纳入项目收入”。生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》首次禁止将财政收入作为项目收入的来源,主要禁止的是税收、土地出让金等,这成为EOD项目准入的红线,该类项目直接一票否决。

二是“泛化项目收益”。即通过简单拉长项目运营时间,虚抬项目产业收益的项目,将直接一票否决。

三是“一级开发涉及征地拆迁费用”仍旧是国开行内部红线。国开行的开发性金融创新探索主要集中在“柔性贷款”(灵活期限及还款计划的融资),以及关于政府购买服务贷款等方面。

3.3项目地域分布:发达地区多+欠发达地区少

(1)正面清单“多钱一用+政策敏感”

上述四类申报实施主体中,“地方政府+央企”成为未来EOD项目的主要实施主体。政府与央企的关注点较为清晰,主要聚焦在以下两个方面,构成正面清单。

一是多钱一用。充分利用好各种政策支持,通过争取上级资金补贴、发行政府债券、生态补偿补贴、政策性银行贷款等方式,解决部分建设内容的资金来源,做到多个龙头引水,一个渠道放水。

二是政策敏感。EOD项目天然具有贴近政策的属性,政策性银行贷款也是与上级政策紧密相连。因此,EOD项目具有极高的政策敏感度,并且在申报过程之中,要求根据最新的政策进行包装再升级。

以江苏省某项目为例,项目前期为普通的片区开发项目,随着国家层面出台“长江大保护”最新要求,而项目毗邻长江流域。因此,重新对整个项目进行再包装,将项目的主题等向“长江大保护”的政策方向靠拢,最终项目以超常的速度通过审批。

(2)负面清单“收支不平衡”

政府和企业作为实施主体,其负面清单关注的核心问题是项目自平衡。

“成本收益测算超出依托项目范围”的项目直接一票否决。一般而言,企业会根据行业和自身特点,制定项目收益指标,如包括强制性指标和参考性指标、财务内部收益率、资本金回收期、动态回收期、财务净现值等。

04总结反思

4.1试点反思:策划先行的申报对策

为达到项目一次性通过评选的目的,避免陷入反复修改或淘汰的局面。EOD项目申报应加强前期策划,在重点市场、重点类型等方面突破。

首先,要关注重点市场。在市场拓展中,应重点关注经济发达地区及政策重点支持地区,尤其应该关注华东等经济发达的重点片区。

其次,要关注重点类型。一是生态项目建议立足水系流域项目,做足“水”文章。二是产业项目应更关注生态农业、旅游等类型,积极构建产业平台。三是推进“城市+乡村”等多元化项目,丰富EOD模式的应用场景。

再次,要关注行业龙头企业。EOD项目申报应深度绑定环保行业龙头企业。

4.2申请步骤:基于清单的申报流程

三家主体的正负面清单是决定EOD试点申报成功与否的关键因素。因此,EOD项目申报应基于上述清单建立申报流程,以实施主体为牵头单位,全过程对接行政管理机构和金融管理机构,实现三个相关主体之间的无缝衔接,确保EOD项目顺利批复,拿到国开行贷款。同时,EOD实施方案编制前建议进行项目策划,以更好统筹整个EOD进度。

因此,在策划前置的条件下,基于三家主体清单的EOD申报流程,可分为三个阶段:项目策划阶段;实施方案编制与申报阶段;试点获批及实施阶段。具体可细分为十六步。

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作者:祁星荣 贾博 刘晓斌 侯玉超 李菲菲

参考文献

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[8] 欧阳辉.生态环境为导向(EOD)创新性项目组织实施方式的实践探讨[EB/OL]. https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210527/1154900.shtml, 2021-05-27

[9] 灰石点城.EOD突然成为热点,背后是发改为拉动投资新增长点的考量[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/u_YOI6Z1xXDx-RA436iJcQ, 2020-11-08

[10] 申荣.EOD项目策划要点[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1720560853295378500&wfr=spider&for=pc, 2021-12-30

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