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污水垃圾处理设施是城镇重要的环境基础设施,对于改善人居环境、建设美丽中国至关重要。近日,国家发展改革委、住房城乡建设部、生态环境部联合印发《关于推进建制镇生活污水垃圾处理设施建设和管理的实施方案》(发改环资〔2022〕1932号,以下简称《实施方案》),进一步强化顶层设计,推动设施高质量建设和规范化运行管理。
一、推进建制镇污水垃圾处理具有重要现实意义
(一)有利于纵深推进生态环境治理。近年来,我国城镇生活污水垃圾处理取得积极成效,设施处理能力快速增长,收运处置体系不断完善,为深入打好污染防治攻坚战奠定坚实基础。但是,建制镇污水垃圾处理设施仍然存在短板,截至2021年末,仍有三分之一的建制镇不具备污水处理能力,生活污水处理率约62%,生活垃圾无害化处理率约76%。建制镇污水垃圾处理设施缺口大,已建设施运行不可持续等问题被中央生态环境保护督察多次提及。
(二)有利于完善覆盖城乡的环境基础设施网络。“十四五”规划《纲要》提出,要形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。党的二十大报告明确,要提升环境基础设施建设水平,推进城乡人居环境整治。《实施方案》有效填补了建制镇层面污水垃圾处理的政策空白,立足建制镇特点,聚焦实际问题需求,明确梯级目标,强调因地制宜、分类施策,强化设施建设管理,为全面提高设施供给质量和运行效率提供有效的政策指引。
(三)有利于推进以县城为重要载体的新型城镇化。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,提出以县域为基本单元推进城乡融合发展。建制镇是促进县城基础设施向乡村延伸覆盖的关键环节。环境基础设施水平决定着建制镇的人居环境和整体面貌,推进建制镇污水垃圾处理设施提级扩能,将有效提升人居环境质量,切实提升对农民的吸引力,增强对乡村的辐射带动能力,有力推进实现就地城镇化。
二、全面强化系统治理理念
(一)强调统筹兼顾、协同增效。《实施方案》明确,统筹自然禀赋、经济社会发展现状、生态环境治理需求等多要素,包含建设、运行、管理等各环节,覆盖“收集—处理—资源化利用”全周期,推进污水垃圾处理设施建设。《实施方案》提出,推进厂网并举、泥水同治,推广设施一体化建设运营和共建共享。《实施方案》指出,统筹污染治理、生态保护、资源节约,推动实现减污降碳节约协同增效。
(二)强调因地制宜、分类施策。据住房城乡建设部《2021年城乡建设统计年鉴》,目前全国有1.9万个建制镇,建制镇建成区常住人口1.8亿人。受社会经济、人口规模、地理条件等因素影响,各地各镇生活污水垃圾的产生量和组成差异较大,不能盲目复制城市基础设施建设模式和标准。《实施方案》提出,基于区位特征、自然地理条件及水质水量特点,因地制宜选择处理模式,宜集中则集中,宜分散则分散,兼顾规范性和可操作性,研究制定适用于本地的建设运行和排放标准,避免盲目提标。
(三)强调有序推进、重点突破。以建制镇污水垃圾处理水平整体提升为出发点,以一定规模以上、重点区域的建制镇为重点,梯次有序推进各地建制镇污水垃圾处理工作。《实施方案》明确,到2025年,镇区常住人口5万以上的建制镇建成区基本消除收集管网空白区,镇区常住人口1万以上的建制镇建成区和京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区建制镇建成区基本实现生活污水处理能力全覆盖。重点地区有条件的重点镇率先开展生活垃圾分类收集,以点带面,逐步形成建制镇生活垃圾分类收集模式。
三、坚持绿色低碳发展思路
(一)坚持尽力而为、量力而行。为避免在加快补齐建制镇设施短板时,地方出现“一哄而上”和盲目“铺摊子”上项目等现象,《实施方案》强调,合理安排建设时序,做好建成区与农村地区的统筹衔接,避免重复投入和建设。污水处理设施既要满足当前需要,又要避免盲目贪大或过度超前建设,同时不能盲目提标。统筹完善城市、县城、建制镇的生活垃圾收集、运输和处理体系,逐步推进建制镇处理能力全覆盖。
(二)坚持绿色环保、集约高效。《实施方案》明确,选择低成本、低能耗、易维护、抗冲击的生活污水处理工艺。人口少、集中程度不高的镇,推广小型化、分散化、生态化处理设施。防止集中处理设施产生二次污染,做好臭气控制,存量设施整治改造等。为鼓励协同治理和设施共建共享,《实施方案》指出,相邻镇可跨镇集中联建污水处理设施,污泥、垃圾和其它废弃物等协同处理,跨镇(县、市)共建规模化垃圾焚烧处理设施等。
(三)坚持资源循环、就近利用。应充分利用自然空间,推进就近就地循环回用,实现“收集—处理—资源化利用”全周期的减污降碳节约协同增效。《实施方案》提出,具有农业特征的建制镇,可将生活污水黑灰分离,分别处理后资源化利用,推广再生水就近回补自然水体、用于工业生产和市政杂用等,探索开展污泥中有机质和氮磷等营养物质资源回收利用,推进简便易行的垃圾分类和资源化利用方法等。
四、提倡县域统筹工作方式
(一)鼓励以县域为单元谋划设施布局。我国建制镇数量众多,据统计,建成区常住人口1万人以下的建制镇占比超过70%,可见人口规模相对较小。县域统筹有利于增加要素流动,实现资源整合和优化配置。《实施方案》提出,以县域为单元,合理规划建制镇污水收集处理设施布局、工艺、规模和服务范围,统筹污泥处理设施建设,垃圾处理采取“户分类、村收集、镇转运、市县处理”,有条件地区推进既有设施处理能力向农村地区延伸。
(二)鼓励以县域为单元推进专业化运维。据统计,我国建制镇已建污水处理厂数量超过1.3万个,其中80%左右日处理能力低于2500吨,可见单个设施规模相对较小。县域统筹有利于提升产业集中度,降低运营成本,提升设施运行的系统性和稳定性。《实施方案》提出,鼓励以县域为单元,通过市场竞争方式选择运行维护主体,实施专业化管理,积极培育县域统筹的生活污水垃圾处理运营企业,促进盘活存量和改扩建有机结合,鼓励建立县域污水垃圾处理信息化系统,实现远程跟踪和监管控制,推广自动化运行。
(三)鼓励以县域为单元摸索总结经验做法。鉴于建制镇数量众多、污水垃圾收集处理情况复杂,亟待坚持问题导向、把握正确路径,积极探索可复制、可借鉴、可推广经验,不断增强工作针对性和创新性。《实施方案》提出,推进建制镇污水垃圾处理设施重点县建设,总结典型经验,推广成功做法。
五、积极夯实多元保障措施
(一)压实政府主体责任。《实施方案》明确,地方政府要落实落细相关目标任务,加强部门沟通协调,加大资金支持,拓宽投融资渠道,做好要素保障,完善价费机制,加强收费征缴力度。对运营企业加大有效激励,实施定期考评、信用监管、绩效考核、按效付费等。强化全过程管控,加强重点问题的排查整治,严控安全风险。
(二)压实企业直接责任。《实施方案》强调,强化污水管网建设质量管控,优先选用防腐抗压、稳定耐用的污水处理设施设备,避免垃圾“先分后混”“混装混运”,提高设施运营管理水平,做到“建得起、管得好”。落实令行禁止要求,提升服务水平,创新管理模式,推广专业化、社会化运行管理。鼓励企业采用绿色债券、资产证券化等手段,依法依规拓宽融资渠道。
(三)提升公众及社会参与度。《实施方案》指出,加大宣传力度,鼓励污水垃圾处理设施向公众开放,增加群众对污水垃圾处理的认知度和参与度,积极吸引社会资本参与设施建设运营,引导当地居民通过以工代赈、投工投劳等方式参与设施建设和运营。
“十四五”时期,我国生态环境治理向纵深推进,建制镇污水垃圾处理处于重要窗口期,机遇和挑战并存。《实施方案》为下一步工作推动奠定了基础,建议各地狠抓落实,坚持系统观念,坚持问题导向,按照“县域统筹、系统治理、绿色低碳、稳定运行”的思路,有力有序推进设施优布局、补短板、提品质、保运维,健全建制镇污水垃圾收集处理和资源循环利用体系,有效完善环境基础设施网络,持续推动绿色发展,建设美丽中国。(龚道孝 中国城市规划设计研究院水务院院长/陶相婉 中国城市规划设计研究院水务院高级工程师)
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