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根据华经产业研究数据,2017至2020年,我国环卫服务市场规模由710亿元迅速增至1868亿元,期间年复合增长率为38.05%,预计到2025年将有望达到3748亿元,“水大鱼大”的市场环境也造就了一批像盈峰环境、福龙马、北环、北控、侨银、玉禾田等优秀的龙头企业。
图一 2017年-2025年中国环卫服务市场规模
管理模式
由“管干合一”到“管干分离”,再到制定标准“按效付费”
由政府大包大揽的传统环卫为什么要引入竞争推向市场?究其原因,一方面由于传统环卫系统多是事业单位,管理体制不灵活、运行和绩效考核机制不畅、机械化率低,长此以往导致服务效率和作业质量不高,无法满足人民群众对整洁、干净美好环境的需求。
另一方面,作为财政拨款的传统环卫,可能满足不了新型环卫基建,尤其是环卫设备、垃圾中转站及末端处理设施投资所需的巨额资金,资金问题成为制约环卫产业发展的一大瓶颈。通过引入社会资本方,采用风险共担的PPP模式,不仅能缓解政府财政紧张、减轻设备采购的压力,而且相比其他类型项目,环卫一体化项目商业模式和利益补偿机制相对比较清晰,可操作性较强,因为垃圾收费按吨位计价,道路的清扫保洁按“面积和级别”、厕所维护按“数量和等级”付费。
所以,近年来各地挂网招标的环卫一体化项目,体量小、合同期短的宜采用政府购买服务方式,规模大、合同期长的宜采取PPP模式,但总之都是引入竞争机制推向市场。
在推向市场化的过程中,首要解决问题就是政府角色转变,不能像以往既扮演“裁判员”又担当“运动员”角色参与竞争,必须大刀阔斧改革由以往“管干合一”转变为“管干分离”,变“花钱养人”为“花钱办事”。
简而言之,角色转换后,对于环卫作业,政府或者主管部门只需要设定好市场规则、制定科学合理的作业标准和量化指标,然后依据考核结果按照环境质量改善效果付费。
近年来随着各地双创活动的开展和评选,城市市容环境卫生管理越来越精细化,对道路清扫和保洁、生活垃圾收集和运输、公厕保洁和管理、道路扬尘防治、环卫设施装备配置都提出了具体要求和量化性指标。
作业方式
告别人工作业,由机械化/新能源化,向智能化/无人化
随着我国环卫装备水平不断提高,作业方式和采用工具装备较以往有了很大的改善,几乎告别了传统 “一把扫帚扫遍大街小巷”人工作业时代,取而代之机械化环卫车、新能源化环卫车,甚至自动驾驶环卫车,科技在解放劳动力提高作业效率同时,助推我国环卫作业机械化水平提高。
据《城乡年鉴》数据显示,如图二所示,我国城市道路清扫面积、机械化清扫已经由2012年的57.35亿平方米、24.54亿平方米增长到2021年的103.42亿平方米、81.09亿平方米,十年间,城市道路机械化清扫率(机械化清扫面积÷总道路清扫面积)由2012年42.77%增长至2021年78.41%,提高了36个百分点。
图二 2012年-2021年,我国城市道路清扫机械化情况
县城环卫机械化清扫也“毫不逊色”,提升幅度比城市还要大,如表二所示,由2012年不足30%机械化率攀升至2021年的76.26%,提高了近50个百分点,几乎与城市道路机械化清扫率“齐平”。
表二2012年-2021年,我国县域道路清扫、机械化清扫面积及机械化清扫率
此外,随着垃圾收运机械化车辆的增多,原有的人工清运模式被替代,大大提升了城市生活垃圾清运能力。如图三所示,我国城市生活垃圾清运量由2011年的1.64亿吨增长到2021年的2.49亿吨,清运能力增长52%。图三 2011年-2021年,我国城市生活垃圾清运量数据这十年,随着我国道路清扫面积和生活垃圾清运规模扩大,环卫用车需求不断增加,尤其在各大城市大力推广新能源政策下,环卫车迎来了“电动化”、“新能源化”的创新革命,新能源环卫车的采购需求明显增多,但与此同时也存在电池衰减、电池安全性、重载能力等技术“瓶颈”问题。
由此可见,我国环卫装备在经历了半机械化、机械化、新能源化阶段之后,可以预料,随着人工智能在环卫行业的更多运用,更加智能化、少人甚至无人化环卫设备投入市场,将彻底颠覆传统作业模式。
服务范围
由传统道路保洁、环卫一体化,到城市综合服务、大管家
经过几十年发展,我国市政环卫已经走过传统清扫保洁、环卫一体化阶段,并向城市综合服务、城市大管家阶段过渡,环卫服务外延不断扩大。就服务范围和作业范围而言,已经不仅仅局限于道路清扫保洁、垃圾收转运、中转站运营管理、公厕维护等传统环卫一体化业务,还包括城市绿地管护、地下管网、市政道路维护、交通设施管理、水体维护、环卫终端设施运营等城市综合服务。
近三年,这种变化趋势尤为明显,有媒体统计,有关城市综合服务和大管家项目采购需求明显增多,2019-2022年,全国共开标217个城市大管家项目,覆盖14省25市57区县,成交年化总额突破100亿元。
仅在刚过去的四月份、五月份,据《CE碳科技》观察,河北、山东、福建、厦门等地纷纷发布“城市大管家项目”(如表三所示),其中香河县、龙口市、济南起步区三项目采购预算近45亿元,甚至深圳某些街道为了推行辖区内“城市大管家”模式,暂停了原有的环卫项目招标,提前发布解约公告,足见市场火热程度。
表三 2023年4月及5月“城市大管家”项目情况
“天下熙熙皆为利来”,近年来,不少物业公司(万科、雅生活等)、环卫企业及固废处置企业瞄准“城市大管家”业务,向城市服务商方面转型,为此侨银还将公司名称做了变更 ,由“侨银环保科技股份有限公司”更名为“侨银城市管理股份有限公司”, 由传统环卫服务做起了城市综合服务业务。
原因在于,一方面,不同于环卫服务,城市综合服务涉及的空间面积更大、业务范围更广,而且受益于国家新型城镇化战略,以及在城市精细化治理需求大背景下,未来市场空间要比环卫板块大得多。另一方面,从管理者角度来说,也希望实现对市政公用、市政环卫、综合执法、园林绿化等的一网统管,解决多头管理、职责不清等问题,并希望由一家综合实力特别强的龙头公司提供城市综合服务,由政府制定统一的考核标准,统一支付,有利于节省开支、提升工作效率,提高工作质量。
新旧问题交织
千亿环卫市场还是蓝海吗?
回首过去,作为公共服务市场化改革启动较早、进展较快、成效较为突出的领域,我国市政环卫在政府管理体制变革下“滚滚向前”。经过几十年发展,在各方努力下,我国城市面貌“焕然一新”,道路清扫保洁、垃圾清运、无害化处理、公厕设施建设保洁等方方面面都有 “量与质”的提高。与此同时,在看到我国市政环卫取得巨大成绩的同时,也应清醒得看到面临的挑战和问题。
有些是客观存在、一直被业内诟病的“老问题”。比如低价竞标,随着环卫项目加速落地、市场进驻太多企业“分羹”,为了 “击垮”竞争对手抢市场,不惜采用较低价格拿到项目的“敲门砖”,破坏市场交易规则;再如一些欠发达地区环卫公共预算本身就不多,拖欠服务费、回款周期长导致环卫企业应收账款居高不下,现金流吃力;还有环卫劳务市场招聘难度大、工资低,年轻人不愿干,工人老龄化现象突出。
还有些是近年来伴随着城市大管家、智慧环卫模式,涌现出的新问题。比如有些地区一味地模仿大管家模式,什么城市问题都往传统环卫业务上增加,什么城市服务都想着一起打包,但整体上缺乏长远、统一的规划和项目范围边界,对社会资本方综合服务能力考虑欠妥,最终适得其反,使得作业质量难以有更好的保障。
还有在环卫一体化、城市管家业务综合的趋势下,市场向龙头企业集中的趋势自然会得以加强,这对于整体市场的成熟和发展有促进作用,却也让更多的中小企业面临更残酷的生存环境。
同时,智慧环卫系统越来越多地被应用于城市综合服务体系之中,机械化、智慧化也将成为市场的重要发展方向。传统人力密集型的行业状况必将被重构。在提升管理服务效率和质量的基础上,如何平衡就业,吸纳更多失业人员,也成为主管部门、科研院校、企业乃至全社会研究的重要课题。
结 语
“一切伟大的机会都源自于巨大的结构性变革。”
这在市政环卫领域体现的更加明显。从改革开放到现在,几十年间,伴随着政府管理体制和监管方式的转变以及城市的日新月异、发展变迁,我国市政环卫公共服务事业发生了“翻天覆地”的变化,从“一把笤帚扫一条路”到“机械化清扫保洁”再到“智慧无人化“作业,从“作业一体化”到“城乡一体化”再到“垃圾分类一体化”,从垃圾人工清运到机械化混收混运再到分类运输,从旱厕到水冲式厕所再到五星级公厕,几十年的时间,不仅让我国环卫市场进一步壮大,从业人数增多,也让环卫开始走向智慧环卫的道路。
展望未来,机遇与挑战并存、困难与希望同在,一方面,城市综合服务、大管家模式给予了传统环卫更多想象的空间,另一方面,面对经济形势放缓、预算不足、低价竞标、人员管理不规范等问题又给未来发展蒙上了阴影。
这都是正常现象,用英国作家查尔斯·狄更斯的《双城记》话来说,“这是最好时代又是最坏时代,这是希望之春,也是萧瑟寒冬。” 总之,出现问题不可怕,“发展中的问题要靠发展解决”也不失为一种积极方式。
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