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政府和社会资本合作模式(PPP)是指政府为推动基础设施和社会事业投资建设领域的体制机制改革,增强公共产品和公共服务的供给能力及效率,通过特许经营、股权合作、购买服务等方式,与社会资本建立利益共享、风险共担及长期合作的伙伴关系。
目前,在有关部门的积极推动下,全国各地宣传、推广PPP模式的热度很高,但真正落地的PPP项目并不多。PPP项目陷入实际操作的困境,存在政策误导的倾向。地方政府应采用灵活措施予以应对,以便为当地经济发展赢得更多的政策及资金支持。具有中国特色的PPP
PPP模式是舶来品,本意是强调“公私合作”,原意是通过建立公共部门和私人部门的合作伙伴关系,发挥私人部门的专业优势,提高公共产品和公共服务的质量和效率。国外通过PPP模式采购公共产品,即以“购买服务”的方式进行PPP运作,主要采用委托运营,签署服务合同、管理合同、租赁合同,或对现有设施授予特许经营权等方式进行运作。因此,在PPP模式运用的实践中,人们最关心的是如何确定采购价格,如何规范采购流程等问题。
在国外,基础设施和社会事业项目的投资建设也会采用PPP模式,但由于西方国家市场化程度很高,真正采用PPP模式在工程项目投资建设全过程中的运用相对较少。PPP模式被引入我国后,由于国情不同,在实际运用中体现出突出的中国特色。非公共部门和私人部门的合作
由于我国是公有制经济占主体地位,目前的基础设施和公共事业项目投资中,各级各类国有企业及事业单位投资占主体地位。国有企业既不能被认为是“私人部门”,也不是完整意义上的“公共部门”。PPP模式引入我国后,被称为“政府和社会资本合作”,而不是公共部门和私人部门的合作,这就使得合作对象的选择、分析评价标准等出现明显变化。用于基础设施和公共事业工程建设领域
与西方国家“小政府、大社会”的社会结构不同,我国总体上属于“大政府、小社会”的结构,有关公共服务外包,政府购买服务的法律法规、制度体系、思维习惯等有待完善,政府向社会资本购买服务的制度建设还处于起步阶段,因此我国以“购买服务”的方式使用PPP的情形还很少,目前仍处于起步和探索阶段。我国当前对PPP的认知,主要是用于基础设施和社会事业投资建设领域,主要以特许经营的方式进行项目建设。核心目的是推动投融资体制改革
我国在基础设施和公共事业投资建设领域推广应用PPP模式,目的是通过引入并有效运用市场化手段,促进基础设施和社会事业建设领域的投融资体制深化改革,尤其是民间资本参与项目建设,打破传统体制机制,提高资源配置的质量和效率。在公共服务采购领域应用PPP,核心目的是要降低采购价格,明确主体资格,规范采购程序。二者的目标导向具有明显区别。
接受PPP需要心理准备
BOT与PPP的区别
在基础设施和公共事业投资建设领域,与PPP模式关联最强的就是BOT模式。从字面上看,BOT强调的是“建设”“运营”“移交”等项目周期各个阶段的具体活动,并且衍生出几十种不同的操作模式,将工程设计、改建、租赁等各种活动加入其中。PPP则强调的是“合作伙伴关系”的建立。
如果BOT的项目运作框架充分考虑了各方权利和义务关系,强调的是可持续性的合作架构,则基础设施和公共事业项目采用的BOT模式就等同于PPP模式,并且可采用各种各具特色的操作模式。否则,如果仅强调项目能否建成,能否运营和移交,关注的重点是项目周期各阶段的具体活动,而不重视各方的利益共享、风险共担及项目运作的可持续性,这样的BOT就不是PPP。
工程建设领域运用PPP模式更难
政府对公共服务的采购,无论是采用委托运营、特许经营模式,还是签署服务合同、管理合同及租赁合同,所涉及的环节相对较少,合作的时间周期也相对较短,构建政府和社会资本之间的合作关系相对较为容易。
工程投资建设涉及的因素十分复杂。在过去30多年的应用过程中,人们总结出几十种BOT项目的演变形式,以适应各种类型工程项目运用的实际需要。因此,在基础设施和公共事业领域构建政府和社会资本合作伙伴关系,需要处理政策设计、建设规划、可行性研究、咨询评估、招投标、工程建设、项目管理、工程试运营、建成移交等一系列复杂活动,需要经验丰富的专业团队进行系统性的研究策划,才能制定出能够满足可持续性要求的政府和社会资本合作实施方案,难度往往很大。
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2024年3月8日,天津市河北区环卫一体化PPP项目发布终止公告,终止原因为“因政策变化,本项目终止”。2022年8月4日,天津市河北区环卫一体化PPP项目发布采购需求征集意见,项目采购预算224573.16万元,合作期14年,运营内容包括向河北区全域提供道路综合清扫保洁、渣土及生活垃圾清运服务,厨余垃圾转
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