【观点】使用者付费项目的PPP模式现状分析与展望-北极星水处理网

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使用者付费，是PPP模式中的重要类型之一，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。使用者付费项目是我国PPP模式未来发展的最为重要的类型。这种项目不需要地方政府的财政支出，避免了财政压力，更是对创造新的商业模式和价值以及推动行业发展起到重要的作用，必然会极大的促进生产力的发展。

一、使用者付费项目的分类

使用者付费类型的PPP项目根据项目所在行业的竞争性程度可以分为垄断性项目和竞争性项目。

垄断性项目，是指PPP项目在所涉行业中处于垄断地位，消费者在该特许经营区域内，根据生产经营和生活等需要或政策法律等规定，通常需要进行付费的项目。这种项目是消费者为了满足正常需求通常“不得不”进行消费，若不进行付费则给生产经营和生活等方面带来实质性的不便或者与国家的政策法律等相违背。例如污水处理、供热、供气、供电、高速公路、地下综合管廊等。

竞争性项目，是指PPP项目所涉的行业存在充分竞争，消费者可以自主性选择消费或者不消费。这种项目虽然也和消费者的生产经营和生活紧密相关，但是，消费者并非只能在该特许经营区域内消费，选择性很大。例如教育、医疗、文化旅游、产业园区等。

二、两种不同类型项目的收益预测与经营风险分析

对于垄断性使用者付费项目，由于消费者通常需要在该区域内消费，则根据消费者的数量或者消费频率等因素，可以相对容易测算出经营收益。例如，对于污水处理项目，只要对特定区域内的需要排污的企业用户或者家庭用户进行科学统计，就可以相对容易的测算出用水量和污水排放量，则收取的水费将能够相对稳定的进行测算；又如地下综合管廊项目，只要能够对该区域内的入廊企业进行统一，即可以相对合理的测算出入廊费及维护费的总数额，相对的商业风险也较小。

对于竞争性使用者付费项目，由于消费者可以选择对该项目消费，也可以选择不消费，因此，很难测算出总体收益。例如医疗和文化旅游等项目，消费者可以选择在该地区的医院或者旅游景区消费，亦可以选择在外地医院或者旅游景区消费，则该项目的总体收益难以预测，相对商业风险也很大。又如产业园区，各地政府都使出浑身解数进行招商引资，而入住企业则可以择优选择投资区域。因此，经常会出现一些地方的开发区入住率很低，与当初的可研报告的分析数据存在天壤之别。

三、融资分析

对于垄断性使用者付费项目，因项目收益的可预测性，以及商业风险的相对可控性，则项目融资相对较容易。因此，在2015年中的新PPP规制出台之前的很长时间内，该类型项目便已经开始以PPP模式（当时通常称为BOT模式）进行运营。在融资过程中，即使是中小型民营企业作为PPP的实施主体，则仍然很有可能获得银行贷款。

对于竞争性使用者付费项目，情况则大相径庭，因其收益难以预测，且商业风险很大，往往很难获得项目融资，银行通常不仅需要股东提供担保或者以股东作为融资主体进行融资，更是对股东的要求相对苛刻。一般只有央企、大型国企或者上市公司，才可能获得融资机构的认可。而从另一方面，目前上述大型企业，尤其是央企或者大型国企很少愿意为某一项目成为如此大的融资风险。因此，此类项目很难获得融资，成功率自然很低。

基于以上分析我们可以看出，到目前为止，尽管各地方政府不遗余力的推出了很多的使用者付费项目，但是，能够成功落地的却仍然仅限于污水处理、供气、供热、地下综合管廊等垄断性使用者付费项目，而对于地方政府更为热衷的竞争性使用者付费项目，落地成功率极低。

然而，正是由于存在诸多的风险及现实的难度，社会资本方不敢贸然进入，才使得竞争性使用者付费项目真正成为了未来PPP领域的蓝海。在未来的PPP市场中，随着社会对PPP模式的精髓及操作规程的逐步深入理解，相信会有更多的真正具有市场经营理念和能力的社会资本方进入这片区域，同时也相信政府方能够以超越传统的观点开展或，最终真正使PPP项目在我国获得全面发展。

作者：北京大成律师事务所合伙人林晓东律师

原标题：【独家】使用者付费项目的现状分析与展望

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