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基于EOD视角的矿山生态修复

2022-10-27 15:44来源:大岳咨询作者:黄松 邸世宇关键词:矿山生态修复PPP模式EOD收藏点赞

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一、“把脉”矿山修复

矿山生态修复,是指对历史遗留矿山和生产矿山的生态修复,按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,在科学评估基础上统筹实施系统修复和综合治理,促进各类自然资源综合利用和保护,实现生产、生活、生态功能优化提升。目前矿山生态修复工程呈现以下特点:

一是待修复矿山面积大、数量多。过去几十年大规模粗放式的开发开采留下大量的废旧矿山,亟需修复的矿山数量众多,需修复的面积巨大。例如四川省在2021-2023年三年时间需完成638个历史遗留矿山生态修复。安徽省2021年全省计划实施的废弃矿山生态修复达230个,拟修复面积1082.17公顷。

二是资金缺口较大。矿山生态修复工程单位面积投入大,据市场测算,矿山土地修复每平方米投入近百元,结合当下待修复面积,资金需求量巨大。目前财政可投入到矿山修复的资金有限,矿山修复工程面临较大资金缺口。例如2021年安徽省拟投入矿山修复资金为62673.96万元,实际投入资金总额为35588.70万元,实际投入比例仅占57%,尚有43%的资金缺口,资金缺口较大。

笔者认为,上述问题的根源是资金的问题,面对体量巨大的矿山修复工程,单纯依靠财政资金的投入几乎无法完成,需要借助社会资本的力量协助完成。为加强矿山修复类项目对社会资本的吸引力,需完善项目的回报机制。

2020年9月,多部门印发《生态环境部办公厅发展改革委办公厅国家开发银行办公厅关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》。通知提出“EOD模式是以生态文明思想为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式。”EOD模式为矿山生态修复项目提供了破解收益难题的方案。本文从矿山及其周边资源禀赋出发,提出EOD视角下矿山修复项目的两种操作模式。

二、结合农旅融合的矿山生态修复模式

相对偏远的矿区可探索运用“结合农旅融合的矿山生态修复”的治理模式。矿山生态修复和农旅融合统一规划,矿区生态修复先行,修复后复垦的土地用于发展农业和旅游业,农业和旅游业形成的收入用于弥补矿区生态修复的投入,农旅融合和矿山生态修复形成一个资金的闭环。由于传统农业单位产品附加值低,其产生的收益很难覆盖矿山修复的大规模投入,因此应探索农业的集约化,提高单位产品附加值,发展现代农业。可根据项目所在地的实际情况,因地制宜发展特色农业、有机农业或农业精加工。特色农业和有机农业立足项目区域的实际禀赋,从人无我有突围,实现产品价值。农业精加工立足产业链的纵向延伸,通过产品的精细化加工提高产品附加值。在大力发展农业的基础上,可依托修复后的自然生态系统,打造融合当地文化、风俗的文化旅游产品,完成矿山生态修复并打造现代化农业的同时打造国家A级景区。创新的文旅产品为现代农业带来活力和客流,特色农业和自然景观又进一步为文旅产业赋能增色,生态保护、现代农业和文旅产业三者深度融合。

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与现代农业、文旅产业深度结合的矿山修复通过“肥瘦搭配”在一定程度上可实现项目的资金平衡。其收入的实现形式主要包含四个方面:一是农业收入,农业收入主要为产品的销售收入,农业收入是此类项目最主要的收入,农业收入能否足额实现,直接关系项目的成败;二是土地指标收入,矿山修复为耕地后可按照《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》的相关规定,按照城乡建设用地增减挂钩政策,在省域范围流转建设用地指标;三是文旅产品收入,除传统的餐饮、门票、住宿等收入外,还可通过文旅产品创新获得额外收入;四是专项收入,此类收入主要为政策类资金,包含中央预算内资金、各类奖补资金、专项债资金等。

“基于矿山生态修复的农旅融合”可采用多种投融资模式,笔者认为主要模式有两种:PPP模式、组建投资运营公司模式。

经前期测算,项目全生命周期内所产生的运营收入无法完全平衡项目建设、运营成本且存有一定缺口的,可采用PPP模式实施。政府通过合法途径选择社会资本与政府方出资代表组建项目公司具体实施项目。合作期内,项目公司负责项目的融资、建设、运营并获得经营性收入,收入不足以弥补项目成本并获得合理回报的,经政府绩效考核合格后支付可行性缺口补助。

若项目全生命周期内所产生的运营收入可平衡项目建设、运营成本且存有盈余的,可采用组建投资运营公司模式。由政府通过合法途径授权本级国有企业作为项目实施单位,项目实施单位以合法途径选择社会投资人共同组建投资运营公司实施项目,投资运营公司在项目生命周期内自主经营、自负盈亏。

三、结合新型城镇化的矿山生态修复模式

在我国,许多废旧矿山由于之前悠久的开发历史,在矿区周围形成了一定规模的工矿小镇。这些工矿小镇曾经拥有完整的生活、商业配套。这些工矿小镇因矿而生,但随着资源枯竭、矿区荒废、环境污染等问题的出现,工矿小镇因矿没落。在当下人均耕地少,高质量耕地不足,建设用地需求不断增加,可开发后备资源不足的现实国情下,这些工矿区域具备重塑价值。

矿山生态修复可与工矿小镇的重塑相结合,打造“新型城镇化+产业升级+矿山生态修复”的新模式。充分利用废旧矿山用地和厂房,进行矿山生态修复和功能重塑,利用原有产业基础发展新兴产业,使旧矿区焕发新活力。利用原有工矿小镇进行城市更新改造,融入更多城市功能,优化城镇空间结构,实现新型城镇化。

“新型城镇化+产业升级+矿山生态修复”的操作模式,将矿山生态修复和工矿小镇的重塑相结合,可突破矿山生态修复资金平衡的瓶颈,以新型城镇化和产业升级形成的收入弥补矿山生态修复成本,实现资金的闭环。主要收入来源为以下几个方面:一是废土砂石收入,生态修复过程中产生的废土砂石可带来销售收入,废土砂石主要供工矿小镇建设使用;二是矿山的续采收入,矿山修复可通过技术手段注入煤矸石粉碎形成的低成本混凝土,替代原矿山内留存用于支持地面的天然矿藏支撑柱,从而产生新的矿产资源,产生销售收入;三是城市建设用地出让收入,遗留矿山废弃的国有建设用地修复后可改为经营性建设用地,形成建设用地出让收入;四是产业转型收入,导入新型产业形成厂房租赁收入、税收收入等。

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结合新型城镇化的矿山生态修复需根据项目建设内容确定投融资模式,若建设内容公益性较强,且为政策支持领域的,可采用PPP模式实施。若建设内容包含地产、招商引资等,或项目自身经营性强的,可优先采用组建投资运营公司模式。

聚焦农旅融合和新型城镇化与矿山生态修复的肥瘦搭配,实现多方有效融合,统筹推进,一体化实施,这正是EOD模式之要领。


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