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基础设施项目融资与PPP模式的实施要点

2016-11-16 18:21来源:中国水网作者:罗桂连关键词:PPP污水处理罗桂连收藏点赞

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有关文件明确提出剥离地方政府融资平台的政府融资职能,政府项目的推进只有两个合法途径:一是省级政府在批准的限额内发行地方政府债券;二是通过PPP方式推进政府项目。从实际情况来看,2015年度地方政府债券发行3.6万亿元,其中一般债券5,000亿元和专项债券1,000亿元共计6000亿元可以用于新建项目;2016年计划发行1.18万亿地方政府债券可以用于新建项目。截至2016年8月末,财政部全国PPP综合信息平台项目库收录项目10313个,总投资12.3万亿元,已签约超过1.4万亿元,而实际落地形成固定资产的金额远低于这个数字。相对于国内基础设施每年超过10万亿元的总投资,地方债券和PPP两项渠道发挥的作用还很有限,大部分基础设施项目的融资还是以平台为主。特别是有关部委大力推进的PPP运动,落地率太低,千亿规模的PPP落地投资额相对于十万亿计的实际基础设施投资额,可以说是杯水车薪。可以合理的预期,当前乃至未来一段时间,地方政府债券和PPP这两种模式,尚无法取代地方政府融资平台的政府项目融资主渠道的地位,地方政府融资平台仍然是地方政府不得不倚重的主流融资模式。

既然融资平台不可能扫进历时的垃圾堆,并且还将发挥地方政府项目融资主渠道作用,就有必要分析平台现在面临的问题的根源,并对症下药,探寻平台的前程和出路。

对地方政府融资平台进行理性分析,有必要先厘清以下事实:

第一,平台承担城市化建设起步资金的筹集职责。在城市化建设的起步期,诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设,需要巨额的“第一桶金”才能打开地方城市建设的新局面。而此时,土地价格较低,招商引资刚开始还没有产生稳定税收,社会资本怀疑发展前景难以大规模投入,唯有平台迎难而上。可以说,国内城市化发展取得重大成效的地方,平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方,难以持续推进城区建设规划的落实。

第二,诸多重大项目的边界条件不清晰,唯有平台才有能力组织实施。以上海新江湾城片区开发项目为例。1997年空军将总面积9.45平方公里的江湾机场土地高价卖给上海城投,前几年主要用于开发动迁房,如此,将亏损严重,当然也可以列入政策性亏损处理销账。不过,上海城投利用国际智力资源,在2004年7月提出规划建设“以21世纪知识型、生态型住宅区和花园城区为方向的新江湾”,并取得市政府在城市规划调整方面的支持,进行大规模高强度的包括地铁、园林、道路等方面的投资,还免费给复旦大学提供了3000亩土地用于新校区建设,充分发掘新江湾城土地的稀缺性和价值空间。2015年11月25日,信达以72.99亿元竞得D7地块,成交楼板价49152元/平米;2016年7月29日,融信集团以31.55亿元购得B3地块,楼面价5.3万元/平米,保本售价预计突破10万元/平米。上海城投凭借强大的融资能力和项目组织实施能力,借助规划调整等公开资源,给复旦提供免费用地体现了公共机构对区域发展的责任担当,用20-30年的运作周期,实现了良好的经济效益与社会效益,为盘活存量土地资源消化城市建设历时债务做出一个标杆性项目。如果2000年前后,上海市就通过分片土地拍卖,或者找一家社会资本来总体实施该项目,效果肯定要差很远,有心者可以对比国内部分城市引进房地产开发商进行老机场、老厂区片区开发的效果差异。

第三,国内市政公用行业普遍未建立起合适的收费机制,平台兜底项目运营亏损。

第四,融资平台依托政府信用和公开资源才有生存发展的基础。

第五,融资平台为城市建设融资提供了时间差。

总之,在地方政府建立稳定可靠的社会基础设施建设资金来源渠道之前,在经济类基础设施价格机制建立和到位之前,融资平台仍将是地方政府公共项目融资的主渠道。即使在PPP项目实施中,平台也可以发挥政府指定的项目实施主体的关键作用,还可以作为项目收入不足的风险缓冲器,为各地成功实施PPP项目提供主导性和支撑性作用。

规范地方政府融资平台行为,积极审慎发展PPP模式,才是靠谱的政府项目投融资体制改革转型之路。

原标题:基础设施项目融资与PPP模式的实施要点
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