【四问四答】听专家讲《土壤污染防治法》

2005-2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。土壤污染问题成为亟须解决的重大环境问题，进行立法非常必要。2019年1月1日，《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）正式实施，这标志着国家对土壤的保护已经上升到法律层面。土壤污染防治问题，尤其是农用土壤修复改良问题成为行业乃至全社会关注的焦点。为此我们近日以书面形式专访了农业农村部耕地质量监测保护中心（土壤污染防治技术指导委员会成员单位）谢建华主任。

01 Q：农业农村部作为《土壤污染防治法》的执法部门之一，在您看来，《土壤污染防治法》的颁布，与过去出台的相关文件、条例和法规相比，其核心内容有什么不同之处？您认为制定这部法律是出于怎样的考虑？

A：谢建华主任：党的十八大以来，中央高度重视生态环境保护，党的十九大更是将“打好污染防治攻坚战”作为新时代全面建成小康社会决胜期三大攻坚战之一。继《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》修订出台，《中华人民共和国土壤污染防治法》于2018年8月31日由十三届全国人大常委会第五次会议全票通过，并于2019年1月1日起正式实施。这三部法律，为国家生态环境保护构筑起一道坚实的法律屏障。

土壤的属性不同于大气和水，土壤污染也不同于大气污染和水污染，它具有隐蔽性、滞后性、累积性和间接性等特点。因此，不同于《大气污染防治法》和《水污染防治法》以治理为主，《土壤污染防治法》核心内容更多关注的是土壤污染的预防和修复，充分体现了“预防为主、保护优先、污染担责、公众参与”的原则。首先，落实土壤污染防治的政府责任。法律明确规定，国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。其次，明确土壤污染的责任认定。法律从两个方面进行了规定，一方面法律明确防止污染是全社会共同的责任，另一方面针对具体污染地块的责任，法律规定了土壤污染责任人和土地使用权人的责任，谁污染谁担责。第三，加强对农用地土壤污染的防控。法律规定，国家建立农用地分类管理制度，按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，并规定了相应的管控措施。

污染土壤，损害国家利益和社会公共利益，严重危害人民生命财产安全。防治土壤污染，直接关系到农产品质量安全、人民群众身体健康和经济社会的可持续发展。因此，《土壤污染防治法》的颁布实施，有利于落实最严格的耕地保护制度，对提高土壤的可持续利用，实现经济、社会与环境的协调发展和高质量发展，具有十分重大的意义。

02 Q:农业投入品是影响土壤健康的重要源头之一，土壤污染防治法对此也做了相关规定，您认为土壤污染防治法出台后，未来将对农业、农资领域的转型升级产生怎样的影响？如何发挥企业在土壤修复领域的推动作用？

A：谢建华主任：从造成我国土壤污染的原因来分析，除了企业污染是土壤污染重要来源外，农业投入品也是影响土壤健康的重要源头之一。特别是不注重化肥、农药、农用薄膜等农业生产资料的科学施用，造成土壤酸化、次生盐渍化、障碍加剧，影响面广量大。因此，农业投入品的科学合理使用是防治土壤污染的重要措施。《土壤污染防治法》明确规定，禁止生产、销售、使用国家明令禁止的农业投入品。国务院农业农村主管部门应当制定规划，完善相关标准和措施，加强农用地农药、化肥使用指导和使用总量控制，加强农用薄膜使用控制，组织开展农药、肥料对土壤环境影响的安全性评价。《土壤污染防治法》颁布实施后，国家对农药、肥料等投入品的标准制定、生产使用和登记管理等将更严格，以适应土壤污染防治的要求。这也意味着，农资行业转型升级的要求更紧迫了，是挑战也是机遇。

我国土壤污染比重大、程度高，既有历史遗留问，也有发展中的问题，在加强污染源头控制的同时，加大对污染土壤的治理修复迫在眉睫，从事土壤修复治理的有关行业将面临良好的发展机遇。据我所知，包括金正大集团在内的很多企业已经在行动。这对行业来说是一次升级的机遇，有技术、有实力、敢担当的农企，可以借此机遇起到中流砥柱的作用。推动《土壤污染防治法》落实到广大农村的田间地头，政府要主导，农民是主体，企业是主力。国家会采取相应的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施，扶持行业龙头企业，调动农民积极性，支持和推动土壤修复行业的健康发展。农业农村部耕地质量监测保护中心作为土壤污染防治技术指导委员会成员单位，将认真贯彻落实《土壤污染防治法》，履行相关职责，为土壤污染防治的政策法规制定、产品研发、技术集成、推广应用等提供技术支撑和专家咨询，做好土壤污染管控修复的监督评价和技术服务工作。

03 Q:农业农村部是否会制定推出相关的补贴政策，鼓励农民采用有助于保护耕地质量的种植作业方式？包括如何激发农民修复改良土壤的积极性？

A：谢建华主任：党中央国务院高度重视耕地保护工作，党的十八大以来提出了一系列新论断、新思路和新举措，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，制定完善耕地地力保护补贴政策，加强永久基本农田保护和高标准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动，加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度。

农业农村部坚决贯彻落实中央决策部署，采取了一系列重要措施，推进耕地质量和农田生态环境保护重大政策的落实。一是开展高标准农田建设。2018年，新增8000万亩以上集中连片、旱涝保收稳产高产、生态友好的高标准农田，全国高标准农田面积达到6.4亿亩。在高标准农田建设中，加大对耕地质量提升的支持力度，项目区耕地质量提升1个等级。二是开展农业面源污染防控攻坚战。提出了“一控两减三基本”的防控目标，推进农业投入品使用减量增效，大力发展节水农业，实施化肥、农药零增长行动和果菜茶有机肥替代化肥试点，大力推进农业废弃物资源化利用。三是开展耕地质量保护提升行动。突出以新建成的高标准农田、耕地退化污染重点区域和占补平衡补充耕地为重点，开展退化耕地改良治理、中低产田培肥、土壤肥力保护提升、污染耕地阻控修复，力争到2020年全国耕地质量提高0.5个等级。2018年，我部安排专项资金，开展退化、盐碱化、酸化及设施蔬菜连作障碍耕地治理500万亩。四是开展东北黑土地保护利用试点。2015年以来，中央财政每年安排5-8亿元，在东北四省区开展黑土地保护利用试点。2017年6月，经国务院同意，农业部会同国家发改委、财政部等6部门联合印发《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》，提出到2030年集中连片、整体推进实施黑土地保护面积2.5亿亩。五是开展耕地轮作休耕制度试点。2016年起，在东北冷凉区、华北地下水超产区、南方重金属污染区、西南西北生态严重退化区实施，2018年试点面积扩大到3000万亩以上。

此外，为鼓励农民采用有助于保护耕地质量的种植作业方式，激发农民修复改良土壤的积极性，经国务院同意，农业农村部会同财政部对农业补贴政策进行了重大调整。从2016年开始，“三补合一”改革工作全面推开，将“粮食直接补贴”、“农资综合补贴”和“良种补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，鼓励各地创新方式方法，以绿色生态为导向，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，自觉提升耕地地力，实现“藏粮于地”。今后，将加快研究制定完善农业支持保护政策的意见，强化高质量绿色发展导向，加快构建新型农业政策补贴体系，扩大“绿箱”政策适用范围。我们将认真宣传贯彻《土壤污染防治法》，加强土壤污染防治技术培训和指导，积极探索通过政府购买服务第三方治理、政府和社会资本合作（PPP）、事后补贴等形式，吸引社会资本主动投资参与耕地污染治理修复工作，建立健全耕地污染治理修复社会化服务体系。加强耕地污染防治的科学普及、舆论宣传和技术推广，让广大农民群众理解、支持和参与到耕地污染防治工作中来。

04 Q:有一种观点认为，保护土壤不难，难的是既要实现农产品提质增收，又要保护提升耕地质量，对于目前倡导的“亲土种植”理念您怎么看？

A：谢建华主任：耕地是最宝贵的农业资源，是农业生产之基、农民安身之本、农村发展之根，是乡村振兴的重要物质基础，耕地土壤环境是粮食安全和农产品质量安全的源头保障，防治土壤污染是确保“舌尖上的安全”的第一道关口。因此，我认为保护土壤，既要保护提升耕地质量，又要实现农产品提质增收，这两者缺一不可，相促相生。

一方面，耕地质量保护提升是实现农产品提质增效的前提和基础。土壤是植物生长的物质基础，其质量的好坏影响农产品的产出和农业的可持续发展。过去，为了保障粮食和重要农产品的有效供给，主要靠资源的过度开发，要素的大量投入。农业资源长期透支，面源污染日益加重，生态环境承载能力逼近极限。随着社会主要矛盾的变化，经济发展由高速增长向高质量发展转变，农业生产不仅要满足全国人民吃得饱，更要满足居民吃得安全、吃得营养健康的消费需求。耕地质量等级越高，实现农产品高产优质的可能性就越高。另一方面，农产品提质增收对耕地质量保护提升起到推动和促进作用。我国自2004年恢复发展粮食生产以来，已实现粮食总产“十二连增”、“十五连丰”，粮食总量跨上1.2万亿斤新台阶，粮食供求关系由总量不足向结构性过剩转变，农产品消费也由卖方市场向买方市场转变。市场在资源配置中起决定性作用，市场需求的转变会极大地刺激农业生产者发展高效农业、生产优质农产品，从激发他们改变生产方式和种植技术，更加自觉地保护提升耕地质量。

刚才提到的“亲土种植”，我认为就是保护土壤这两个方面的很好结合，是农业高质量发展的客观要求和必然选择。习近平总书记指出：“要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力。”深入推进农业供给侧结构性改革，就是以满足市场需求为导向，以提高农业供给体系的质量效益为主攻方向，深入推进结构调整，优化生产力布局，形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，不断提升产品质量和产业水平，有效解决国内农产品供求结构失衡、农业资源环境压力加大等实际问题，使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡。

倡导“亲土种植”理念，加强耕地保护，构建作物生长与土壤健康和谐共生关系，让农民对土壤“亲和、友好”的意识回归，这个行动与农业供给侧结构性改革目标一致，相向而行。2018年，我们和金正大集团、世界亲土种植联盟等单位一起，发起了“亲土种植百千亿行动”，普及推广“亲土种植”理念和相关技术、产品，通过种养结合等模式从源头上保护提升耕地质量，生产更多优质高效农产品，满足广大消费者的需求。我们算了一笔帐，通过“亲土种植”行动，已培训农民超过5000万人次，累计实现节本增效200亿元。倡导亲土种植、加强耕地保护，已成为一项功在当代、利在千秋的公益行动，经济、社会和生态效益正在显现。