直面环境产业3.0时代 我们需要怎样的市场化机制来匹配？

伴随着生态文明建设不断深入，环境产业3.0时代下的环境服务内涵发生了根本转变，正在从过去单一、独立的末端治理、单元治理向提供更多生态公共产品和公共服务迭代升级。如何构建行之有效的市场化机制，撬动市场力量促进产业发展？日前，在“2019中国环境产业高峰论坛”现场，首场高峰对话围绕“环境产业3.0：建构生态公共产品和服务市场化机制”主题展开。

对话由环境商会执行会长、苏伊士新创建执行副总裁孙明华主持，中国土木工程学会水工业分会理事长张悦，财政部政府和社会资本合作中心推广开发部主任夏颖哲、博天环境总裁吴坚、首创股份副总经理王征戍、北控水务集团高级副总裁杨光、成都环境投资集团有限公司副总经理李勇刚等嘉宾参与并发表了精彩观点。

环境产业3.0时代从何而来？

马克思主义辩证法认为，变是永恒的不变。本届论坛以“变局与重构：再造环境产业新生态”为主题，其中，三个关键词“变革、重构、再造”都体现了同一个含义，那就是变。“大变局之下，站在产业换挡升级的转折点上，究竟什么在变？要弄清楚这个问题，需要回去看看产业原来的样子”，张悦表示。

对于环境产业的发展，业界普遍认同经历过三个时期。孙明华对此感触颇深，她表示，环境产业1.0时代，那时候在用市场化机制来提供城市环境公共设施和生活污染治理服务，包括污水、垃圾处理等；到了环境产业2.0时代，是用第三方治理模式来提供工业污染治理的环境服务；如今，产业正在经历3.0时代。

张悦回忆道，在环境产业的发展史上，2002年颇具意义，这一年，《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》《关于加快市政公用行业市场化的意见》等重要文件先后发布，终结了多年来市政公用设施是否能够进行市场化的争论，明确了城市水业改革与推进市场化为主要方向。之后，环境产业迎来黄金发展期。

“这两个文件是有区别的，前一个文件用‘产业化’，强调要投入、产出、效率、开放、竞争，后一个文件强调‘市场化’，正式把特许经营制度进行了规范。当时，我国污水、垃圾处理几近空白，缺钱、缺技术、缺人，如果不采取措施，产业会错失一个历史发展机遇。这两个文件的出台，可以算是打破了坚冰，开创了一个全新的局面”，张悦表示。

2005年，《关于市政公用事业市场化政府监管的意见》发布，水业的市场监管也被真正提上了政府工作日程。张悦说，这一系列的文件为产业市场化进程提供了动力，对我国环保行业的市场化发展具有启蒙作用，一是明确了政府责任，二是市场全面开放，三是建立了收费制度，这是最重要的一条，四是强化政府监管。

张悦强调，这些突破性变革之所以能够成功，而且影响深远，一个非常重要的制约条件就是文件所涉及的领域坚持“一清四可”，即，边界清晰，可计量、可考核、可支付、可固化，这是市场化项目的重要前提。

如果对比“一清四可”来看，当下的环境产业3.0时代正在经历怎样的变化？

伴随着环境治理需求的不断升级，生态环保项目变得越来越大、越来越复杂，比如流域治理项目、城乡统筹治理项目等，这些项目，其一，边界很难清晰，其二，收入产出无法计量，其三，如果边界不清晰，服务内容无法计量的话，考核会变得很困难，随之政府支付风险也比较大，支付意愿也会下降。其四，固化也很难。

孙明华表示，产业3.0时代，环境问题变得越来越复杂，市场化机制也需要升级来匹配生态公共产品和公共服务的供给服务。

与产业同在时代风口 PPP如何回归初心

如果说环境产业1.0时代的重要标志是特许经营模式的风靡，那PPP就是产业3.0时代市场化模式的重要代表之一。

2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(俗称43号文)发布，PPP开始被委以重任，部委及各地方政府陆续推出PPP项目库，市场上掀起PPP热潮。与此同时，2015年前后，在《水污染防治行动计划》《城市黑臭水体整治工作指南》等一系列政策的推动下，以水环境治理为代表的环境需求也得以快速激发，产业全面进入效果时代。

环境产业遇上PPP，站在了同一时代风口，同频共振的效应下双双迎来了大发展。

不过，PPP与环保项目结合后的飞速奔跑也带来了不少问题，“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”等日渐凸显，备受关注，甚至引发不少质疑。2017年，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（俗称“92号文”），PPP进入规范季。

夏颖哲说，“去年财政部按照财办金〔2017〕92号加强规范PPP项目运作的要求，开展不规范PPP项目的清理整顿。主要将未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保和未按规定进行信息公开的PPP项目集中清理。截止目前清库规模已达2.2万亿，清库是为了回归PPP初衷，希望在政府主导下吸引社会资本参与，促进市场化运作，实现平等协商、风险分担、互利共赢。因此，92号文的发布，实际上不是叫停PPP，而是初心的回归。”

据他介绍，目前，财政部在库PPP管理项目接近9000个，涉及约13.6万亿的投资，其中跟环境相关的PPP项目依然占比过半数，近5000个，总投资约4.8万亿，已经落地项目3000多个，总投资额约2.9万亿。

2018年，受金融紧缩、PPP清库等因素叠加，一部分手握大量PPP项目的重资产环境企业遭遇冲击，不少民企身陷囹圄，而这其中作为民企代表的博天环境受到的影响较小。对此，吴坚认为，在这一轮PPP浪潮中，博天环境之所以能保存体力，很大一部分原因来自于博天对环境企业服务本质的坚守。

“博天所选择的PPP项目一般是那些能充分发挥自身优势的管理、运营项目，很少作为投资主体参与。”吴坚表示，对于企业而言，要坚持做自己擅长的事情，不断聚焦自身的核心价值，顺应市场大势，为市场和客户提供高质量的服务。

王征戍表示，中国的PPP目前还是儿童期，未来会走向成熟，这个不成熟的阶段实际上也给企业提供了非常好的学习和成长的机会。

一组数据显示，2018年，首创股份首次营收破百亿，达124.55亿元，同比增长34.14%；利润总额达到12.79亿元，同比增长31.58%。其中，水环境治理业务形成的利润在首创股份整体利润中占比已超过三分之一。在首创股份参与的PPP项目中，绝大多数顺利落地和执行，融资落地率接近100%，政府也比较满意。

王征戍提到，首创股份在选PPP项目的时候遵循政府刚需的原则，同时也会评估这个项目的可持续性和稳定性。拿到项目后，还会对每一个项目的收益模式、服务内容、效益产出等进行梳理，尽力勾勒出这个项目相对清晰的轮廓。

“目前绝大多数的PPP项目，在招标的时候都存在很多不完备性，或者边界不清晰，中标之后第一步也是很重要的一步是要帮政府一起梳理项目的本质、目的、边界等，帮政府逐步完善PPP项目设计”，王征戍强调。

夏颖哲表示，一个好的PPP项目应该具备收费定价机制较为透明、有稳定现金流、规模合适、竞争充分等元素。

此外，夏颖哲还提到，当前，大部分PPP项目都需要可行性缺口补助，需要政府投资，也需要市场化机制运营。要实现“绿水青山就是金山银山”，就要探索如何将资源环境优势转化成市场化机制，比如，如何统筹土地资源，如何实现其他资源的带动效应，如何发挥产业链作用等，让参与方得到合理的收益。“目前正在研究的EOD模式，就是以环境驱动发展的新模式。”

“由污染者付费向受益者付费转变”

作为行业里颇具影响力的企业，北控水务的一举一动常被业界当作风向标。而这些年，北控水务通过与国同频、与时同行的战略布局，取得了非常卓越的业绩，2018年，北控水务凭借246亿港元的业绩和43.19亿港元的利润遥遥领先于行业平均水平。

对于产业3.0时代需要怎样的市场化机制来匹配问题，杨光提出了新理念。他说，环境治理3.0时代应倡导“环境受益者付费”理念，由污染者付费向受益者付费转变。原因在于，经济发展对生态环境带来影响甚至破坏，在对生态环境进行治理、修复和提升的过程中，投入巨大，离不开各方长期的运营管理维护，最终生态环境发生积极变化、城市环境变美了，环境受益者为这些投入付费合情合理。

针对“环境受益者付费”这一核心观点，杨光给出了四点具体建议：一是中央和地方政府坚定践行“两山理论”治理理念，地方政府依据地方生态治理投入，探索出台生态产品和服务收费机制和收费办法；二是建立污水处理领域的收费机制，尽早落实收费水平真正能够满足排水和污水处理设施、污泥处理处置建设运营的成本要求。三是在水环境综合治理领域，把水环境治理和生态提升规划与城市发展规划衔接，生态项目投资规划与区域开发规划结合，测算一定生命周期水生态治理项目需要的投资和运营费，推进收费合理分摊，形成可持续的投融资机制。四是打破一些城市的管理理念，授权企业对生态治理项目进行充分的经营开发，简化审批程序，降低规费，政府与企业共享增量经济效益。

在重大生态治理项目如长江大保护这一议题上，杨光还建议，从全国角度、保护母亲河的高度出发，探索发行长期限“长江大保护国债”，以20-30年的时间，用国家信用实现低利率融资，解决资本性投入的巨量资金需求。

李勇刚表示，构建了很好的市场化机制，形成了准入机制，有了付费机制，整个产业才能迎来蓬勃的发展期。不过，市场也有退出机制，有“优胜劣汰”，经历2018年的“洗礼”，面对环境的变化，产业需要冷静期，其实对企业而言也是一个自省期。

“环保行业技术壁垒低，整个商业模式的迭代没有那么快，我们很难建一个很高的护城河、防护墙，所有的参与者很容易进来，那就需要不断完善商业模式。环境行业要从负经济性向正经济性转变，是否可以构建一个更加合理的金融支撑体系将正经济性内化，比如金融机构以资本持有环保收益为主的基金，环境公司负责专业运营等。通过商业模式的重构，让产业有一个再出发的机会，也许能获得更好的发展”，李勇刚说。

张悦表示，市场化并不意味着政府责任主体的变化，也不意味着第一责任的转移，即便是今天，企业也不是第一责任或者主体责任，企业是替政府做事，政府是替人民做事的，这是中国体制的一个特征。”

“变革不仅要符合社会主义制度的根本特征，也要符合市场规律，公共产品和服务的市场化机制，需要真正运用市场化手段，要充分竞争，要有‘优胜劣汰’，要能筛选出真正的技术，还要降低成本，这样才能实现生态环保目标”，张悦强调。