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3、垃圾组分变化可降低厂用电率,提升上网电量和发电收益湿垃圾减少最直观的表现就是渗滤液的产生量会大幅降低,而由于传统上厂用电中相当一部分是用于渗滤液处理工艺,因此,渗滤液的减少就会直接减少厂用电率。按照国内垃圾焚烧电厂一般厂用电率12%到15%考虑,相比2018年燃煤机组平均6.70%的水平,尚有相当的提升空间。
4、垃圾组分变化可以降低三废处置成本,提升收益水平(1)渗滤液处置成本降低和收益增加如前所述,垃圾分类后渗滤液的减少,可以降低焚烧厂的渗滤液处置成本,直接表现就为水处理药剂和厂用电消耗减少,而由于渗滤液处理成本的占比相对较高,这对垃圾焚烧项目实际收益水平的提升最为直接和明显。此外,如果减少后的渗滤液的处理工艺优化调整为炉内回喷,不但有可能高效地处理少量渗滤液,还可以降低炉温和减缓炉内结焦等热值上升的带来不利影响,甚至还可以延长锅炉的运行周期和提升综合热效率。但同时烟气处理环节药剂使用量可能会有所增加。(2)其他污染控制成本降低笔者注意到还有研究认为,垃圾分类后由于垃圾性质变化和焚烧过程更彻底,可减少二噁英的产生量和排放量,对于整体污染控制成本也是比较有利的。
三、垃圾处理支出结构再平衡问题的讨论
综合网络数据,上海市实行垃圾分类后,每吨垃圾的全过程总成本为985元/吨,其中,前端垃圾分类服务成本为390元/吨,中端垃圾收运成本为290元/吨,终端垃圾处理综合成本为305元/吨。面对如此高昂的成本,再考虑分类前后的支出结构变化后,将分类收益在政府和各环节参与主体之间进行再平衡就有了一定的合理性和必要性。
1、合理性:财政支出增加部分是末端处理成本转移的结果如前所述,财政支出的增加相当部分是来自于在分类和收运环节增加的投入,而垃圾焚烧项目收益则增加则直接或间接来自于渗滤液的减少。换言之,这实际上是政府和企业之间在成本分担转移的结果,即原来的垃圾焚烧项目承担的末端成本在分类后被部分转移给了前端由政府承担。
2、必要性:可再生能源补贴退坡可能会进一步加大地方财政补贴压力根据国内外实践看,垃圾焚烧发电项目随着垃圾分类和城乡人民生活水平等因素影响下在发电收益水平的上差异会逐渐拉大,而按照财政部、国家发展改革委和国家能源局联合发布的财建〔2020〕4号文,“价格主管部门将根据行业发展需要和成本变化情况,及时完善垃圾焚烧发电价格形成机制”,未来可再生能源电价补贴整体退坡的可能性也越来越高。而退坡政策可以理解为对于生活垃圾处理补贴责任在地方政府和中央政府/电网企业之间的重新分配,地方政府有必要在退坡政策出台前就做好准备。
3、中期评估与再谈判下的平衡路径自2004年的《市政公用事业特许经营管理办法》,到财金〔2016〕90号和财建〔2017〕455号要求在垃圾处理领域强制应用和全面实施PPP模式,PPP(特许经营)都是垃圾焚烧项目的主流模式。在PPP模式下,针对垃圾处置支出进行再平衡可行的路径是启动中期评估,结合评估结果后判断是否需要进行对垃圾补贴价格或其他合同机制进行再谈判,谈判内容可以包括:(1)直接调整垃圾补贴价格;(2)根据实际垃圾产生量、进场量、入炉量以及现有设施的处理能力等指标综合考虑后调整基本供应量机制;(3)以项目范围/特许经营权范围的调整以对冲风险和控制成本,如将所辖行政区域内生活垃圾从前端收运和后端处理打包实现纵向一体化,甚至考虑将多种生活垃圾的特许经营权都授予一家企业(横向一体化)等。
综上,本文是针对垃圾分类推行后地方政府财政支出和垃圾发电收益变化形成机制的分析,提出对于垃圾处理成本的支出结构进行再平衡的必要性和可行性问题。但考虑垃圾分类是从经济发达的中心城市开始,因此,对于具体城市和项目的适用性问题还需要个别分析。
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