深度观察 | 后补贴时代我国生物质能发展思考(一)———政策篇

北极星垃圾发电网讯:三部委发布《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020〕1421号，以下简称“方案”）以来，业内企业、投资机构、设备厂商、咨询服务机构等产业链中相关利益方高度关注生物质能产业“十四五”走向，协会在与各方沟通交流中明显感到企业的焦虑和迷茫。为此，中国产业发展促进会生物质能产业分会结合方案精神、经济高质量发展、供给侧结构性改革、国内国际双循环、应对气候变化、生态文明建设和乡村振兴战略等国家经济发展战略，近期将对生物质能后补贴时代政策走向、发展趋势、商业模式、存量项目转型升级等问题进行深入研究和分析。今天谈谈在后补贴时代，产业发展需要什么样的顶层设计，即构建什么样的政策框架，供有关部门参考和业内人士探讨。

一、我国有机废弃物种类和资源量

随着我国生态文明建设、乡村振兴战略和环境污染防治攻坚战的深入推进，各类有机废弃物的无害化、减量化和资源化（能源化）利用已引起中央和地方重视。通常大家所讲的有机废弃物，主要包括农业废弃物、林业废弃物、有机生活垃圾（餐厨、厨余、果蔬）、畜禽粪污、生活污水污泥和工业有机废渣废液等。

目前我国年产各类有机废弃物保守估计大概有45-50亿吨。其中，农业废弃物9.8亿吨、林业废弃物1.6亿吨、有机生活垃圾1.5亿吨、畜禽粪污19亿吨、污水污泥4000万吨、工业有机废渣废液8亿吨。这些废弃物如果不能得到妥善处理，不仅对环境、社会和居民身心健康带来巨大危害，而且其中的资源也没有得到充分的循环利用。各国通行做法都是在无害化、减量化处置前提下，将其“变废为宝”。一般是先对其进行资源化和高附加值利用，对不具备高附加值资源化利用的有机废弃物，再进行能源化利用，也就是我们通常所讲的生物质能。

二、生物质能源化利用存在的深层次问题

没有建立普惠制的有机废弃物处理补偿机制。当前，除了生物质发电（农林生物质发电、生活垃圾焚烧发电[地方政府支付极少量垃圾处理费]、沼气发电）国家通过可再生能源发展基金给予一定的电价补助外，生物质能非电利用领域（清洁供热、生物天然气、成型燃料、液体燃料）基本没有建立普惠制的废物处理补偿机制。

现有政策框架已不能支持生物质能产业健康可持续发展，单靠可再生能源发展基金已是杯水车薪。生物质能发展初期，可再生能源发展基金功不可没，对有机固废能源化利用产业起到了积极推动和促进作用，但随着可再生能源发展基金补贴缺口越来越大，已严重制约了有机废弃物能源化利用产业的发展。到2020年底，国家可再生能源发展基金补贴缺口预计将突破3000亿元，拖欠生物质发电行业补贴将达到470-500亿元。生物质发电企业，特别是民营发电企业将面临更加严峻的生存压力。

生物质能搭载可再生能源发电政策“顺风车”，导致产业发展严重不平衡。国家设立可再生能源发展基金的初衷，主要是为了发展风电光伏等可再生能源，解决我国能源结构转型问题，而非有机废弃物能源化利用，这就给生物质能发展带来定位上的错位，我们发展生物质能是主要解决能源问题还是环境问题。如果是解决能源问题，特别是电能问题，显然是用生物质能发电的高成本“短板”与其它可再生能源发电进行同台竞争，发电之路是越走越难。若发展生物质能非电利用，国家又没有类似可再生能源发电方面的普惠支持政策，生物质能的环保、社会、民生价值属性在整个产业链上没有得到充分体现，其高成本、低竞争力依然是制约生物质能规模化、产业化发展的最大障碍。这种夹缝求生存的发展窘境，造成了生物质能发电利用竞争力不强，发展规模受限，非电利用更是没有规模，这个产业是“叫好不叫座”。

发展责任主体不明确。由于生物质能产业链相对其它可再生能源较长，在方案出台之前，产业发展遇到的最大问题是责任主体不够明确。行业长时间的畸形错位发展，给行业人的感觉是国家层面重视不够，地方心有余而力不足，产业发展现状呈现出“姥姥不疼，舅舅不爱”的尴尬局面。站在国家层面，发展生物质能主要是解决地方环境和民生问题，在中央财政没有能力去继续支持这个产业时，地方政府就应该把“孩子抱走“。而地方政府认为，生物质能属于国家可再生能源发展基金支持范畴，各省每年都将征收的可再生能源电价附加上交到中央财政，地方很想支持，但苦于没有资金来源。这种“踢皮球”式的发展现状，很大程度制约着生物质能产业发展，更别谈高质量发展了。

三、后补贴时代生物质能发展所需政策框架

压实地方发展生物质能主体责任。根据中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》和《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号）精神，城乡各类废弃物的污染防治为地方事权。既然发展生物质能属地方事权，各级地方政府应结合自身特点，积极营造良好营商环境，主动出台产业支持政策，以规划为引领，因地制宜，坚持宜热则热、宜气则气、宜电则电、宜油则油，大力发展生物质能产业。对于财力确实有困难的省份或区域，中央财政可通过转移支付支持地方生物质能产业发展。

公平支持生物质能多元化利用。无论是发电、供热，还是制油、制气，其目的都是对各类有机废弃物进行无害化、减量化处理和资源化利用。国家在出台产业支持政策时，一定要考虑到政策的普适性和公平性。在同等支持政策和合法合规前提下，选择何种技术路线，采用什么样的处理方式，后端产出何种产品，由市场决定。这种机制有利于促进产业技术进步、商业模式创新和生物质能高附加值利用。

政策须充分体现生物质能的环境、民生和社会价值。生物质能作为能源产品，具有商品属性，要符合市场经济发展规律，本身无可厚非，但同时又承担着处理城乡各类有机废弃物的重任，其环境、民生和社会属性同样也需要在产业价值链中得到充分体现。正确处理好生物质能社会、商品属性二者关系，对生物质能可持续和高质量发展至关重要，也尤为迫切。笔者认为，把现有以补贴工程建设和补贴后端产品为主的支持模式逐步过渡为按有机废弃物处理量向废弃物处理者支付“废物处理费”的商业模式，将从根本上解决生物质能的可持续发展和自身市场竞争力问题，从而回归发展生物质能的初心和自身定位。按照“谁污染谁付费，谁处理谁收益”的环境治理思路，建立城乡各类有机废弃物有偿处理机制，将有机废弃物处理支出逐步纳入地方政府一般公共预算。

妥善处理好在运和在建项目的电价补贴。在运和在建项目是企业按国家原有支持政策建设运营的生物质发电项目，如何保障这些项目能够及时足额获得可再生能源电价补贴，是全体行业人多年来的渴望和期盼。在开源层面，有关部门除了加大可再生能源发展基金电价附加征收力度外，需尽快推动发行可再生能源发电补贴债券工作。在节流层面，出台生物质能发电转型升级支持政策，鼓励支持更多存量项目转型为热电联产，开展隔墙售电和综合能源服务等市场化增值业务，提升项目持续盈利能力，逐步减轻对电价补贴依赖。