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2002年,中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立,市场在资源配置中发挥基础性作用。在此背景下,建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,2004年推出“126号文”(《市政公用事业特许经营管理办法》),各地也陆续出台了相应的特许经营条例。
从2003年开始,各地的PPP项目大量上马。金永祥说,其中最多的是污水处理项目,此外也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。但是,因为项目规范性不够等原因,也出现了一些失败的案例。2007年的西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件,因为一些人的反对,西安自来水公司的PPP改革半途而废。
金永祥说,如果把央企在内的国企也视同为社会投资人。粗略估计,到2013年全国PPP项目有7000到8000个,但其中很多项目没有公开招标,不被外界了解。在他看来,受“四万亿”刺激政策影响, 2009年成为PPP受冲击最严重的一年。
2010年和2012年,国务院先后出台“新36条”(《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》)和实施细则,但因为各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在等原因,社会反响并不明显。
新一轮PPP推广
中国城镇化经过十几年高速发展,产生了诸多问题难题:土地财政饱受批评;地方债务超过20万亿元,还在快速增长;环境问题日益突出,治理需要大量资金。
财政部副部长王保安4月份在全国财政科研工作会议上表示,地方政府短期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%,是偿债压力最重的一年。
与此同时,中国城镇化还有很大上升空间。王保安此前曾表示,目前中国城镇化率为53.6%,预计2020年将达到60%,由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。
财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康告诉媒体记者, PPP可以减轻政府财政负担,调动民间资本、社会资金的巨大潜力。“PPP不光是融资机制的升级,更是管理模式、综合绩效的升级。各方带动各自优势资源,公众会从中受益。”
十八届三中全会提出,允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营,让市场在资源配置过程中发挥决定性作用,PPP业界和学界普遍认为,这为PPP的普及提供了理论基础。
此后,尽管PPP涉及多部委,财政部开始主导新一轮PPP推广。比较有名的是财政部长楼继伟此前在一次公开场合对PPP模式意义的评述:“推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。”
9月21日,楼继伟也在二十国集团(G20)财长和央行行长会议上着力推介中国正在积极发展的PPP模式。
2013年年底以来,财政部多次召开PPP专题会议、培训班和研讨会,并从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式,地方财政厅局的PPP培训也接连不断。
今年2月,国家发改委启动了PPP立法工作。今年5月,财政部成立了PPP工作领导小组。亚洲银行开始在哈尔滨和洛阳进行PPP技术指导。
5月,国家发改委推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。地方政府也开始积极推介PPP项目。如浙江成立了PPP试点工作领导小组,湖南、河南、福建等开始研究筹备PPP项目。此后,全国各地纷纷推出本地的PPP示范、试点项目。
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