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但是条约的推行起初并不顺利,后来随着几个大国对待酸雨立场的转变,才使集体参与解决酸雨问题的阵营逐渐强大起来。综观欧洲的酸雨治理历程,它既是一个从纠纷走向共识的过程,也是一个不断完善、调整,并日趋合理的过程。而由于缺乏一个有效的统一的“中央政府”协调,这个跨界大气污染的谈判与执行过程非常漫长。如果没有当初联合国的授权进行谈判,可能达成跨界大气污染协议的时间会更长。
在欧洲之外,美国的经验也同样值得关注。美国《清洁大气法》为规范各州的大气跨界污染行为,有一条俗称的“好邻居”条款。在美国《清洁大气法》条款110(a)(2)(D)(i)(I)要求每个州在其州实施计划中必须要有相应的条款:
禁止州境内的任何污染源或其他类型的排放活动排放出“会显著导致其他州空气质量不达标或干扰了任何其他州维持国家环境空气质量标准”的空气污染物的量。
其中,具体规定:禁止州境内的任何污染源或其他类型的排放活动排放出一定量的大气污染物,从而显著导致其他州空气质量不达标、或对任意其他州维持国家环境空气质量标准造成了干扰。
美国《清洁大气法》为规范各州的大气跨界污染行为,还有俗称的“坏邻居”条款。
如果对其空气质量造成影响,下风向州可上诉到联邦环保局要求减少上风向州跨洲的交通污染。
授权联邦环保局直接规范上风向州的污染源。并有相应的制裁条款。
完善《征求意见稿》第三条
虽然《环境保护法》第6条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”我们应当实事求是,不应以《环保法》为依据在修订《大气法》时做出同样不适的规定,而应当以跨界污染的事实为依据,先修订《大气法》中相关条款并进而修订《环保法》中的相关条款。
我们建议:完善《征求意见稿》第三条如下:
地方各级人民政府对本行政区域非跨界污染物造成的环境空气质量负责,制定规划,采取措施,有计划地控制或者逐步削减重点大气污染物的排放总量,使本行政区域环境空气质量达到规定的标准并逐步改善。
地方各级人民政府对本行政区域跨界污染物造成的环境空气质量问题,其上一级人民政府有责任监督地方各级人民政府做好邻居,敦促其尽可能避免跨界污染物造成的大气环境侵权责任,特别是位于上风向的政府应避免造成对下风向政府区域大气质量的影响。
对于跨界污染问题,其上一级人民政府应依据跨界转移的污染物量,根据《侵权责任法》第8章“环境污染责任”及《环境保护法》第64条,1)强制要求地方政府中的“坏邻居”补偿给相邻的受害政府;2)在大气环境保护目标责任制和考核评价制度中,减扣受害方政府的跨界污染排放量,并将其核算到加害方政府。
在政府间大气污染侵权责任难以界定的情况下,应由其上一级人民政府负责组织协调进行区域大气污染联防联控,减少跨界的大气污染物。
(胡涛为世界自然基金环境政策研究员)
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