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目前,《大气污染防治法》正在修改,国务院法制办已经公开了《大气污染防治法(修改草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。那么,如何厘清中央与地方政府在环境治理中的责任,是一个急待破题的命题。
忽略跨界大气污染导致政府间的责任不清
根据《征求意见稿》第三条:“……地方各级人民政府对本行政区域环境空气质量负责,制定规划,采取措施,有计划地控制或者逐步削减重点大气污染物的排放总量,使本行政区域环境空气质量达到规定的标准并逐步改善。”《环境保护法》第6条规定,“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”但是,大量的科学研究表明:跨界大气污染造成的影响完全不可忽略。
根据研究显示,在珠三角,广州、深圳、珠海、东莞、佛山空气中SO2外来源的贡献约在40%;而江门、肇庆、惠州、中山等外来源的贡献在55%以上。在1月份,对长三角各城市一次空气污染来源分析的结果显示,上海、南京、杭州等城市SO2、NOx和PM10的外源贡献率分别在39%、20%和24%以上;受外来影响较大的城市有舟山、镇江、嘉兴和绍兴,外来影响的总比例SO2、NOx和PM10分别在56%、40%和44%以上;在7月,舟山、南通、扬州、泰州和湖州受外来一次污染较大,SO2、NOx和PM10外来影响的总比例分别为66%、46%和53%以上。在京津冀地区,2004年的数据表明北京大气环境中20%的PM10及23%左右的SO2 都是来自北京周边地区。从季节上看,1月和4月主要来自河北省境内的邯郸、邢台、石家庄和保定一带,分别占北京外来总沉降量的42.3%和38.4%;7月份和10月份主要来自秦皇岛、唐山、天津和廊坊一带,分别占北京外来总沉降量的59.2%和59.1%。根据最新的中国科学院“大气灰霾溯源”项目负责人、中科院大气物理研究所王跃思研究员的研究结果:北京PM2.5大约30%~40%来自原始排放,20%~30%来自大气中的光化学转化,30~40%来自区域输送。北京280m高空的SO2浓度远远高于8m的浓度分析表明,北京SO2来源于周边燃煤排放带来的硫酸盐输送。北京城区大量污染物通过低空气团来自于东南方向的近距离输送。京津冀近周边的沙尘层输送至北京,与本地的污染性气溶胶混合后加重污染。
一个地区的跨界污染造成的外来影响如此之大,完全不可忽略。如何根据《征求意见稿》第三条让所在地的人民政府对本行政区域的环境空气质量负责呢?又如何根据《征求意见稿》第四条让上级对下级政府进行大气环境质量考核?
根据科斯定理,清晰划分大气污染的“所有权”是最重要的管理要素。有两个核心问题:大气污染物是否跨界;跨界污染物是否容易划分责任。
对于大气的跨界污染问题,政府应当尽可能清晰地划分跨界污染责任。对于非跨界大气污染,可以由本级政府负责。对于跨界大气污染,就应当由上级政府负责明确认定并划分污染责任,并敦促上风向政府支付下风向政府环境侵权费,将转移污染物重新计入环境质量考核指标。
如果由于技术问题无法区分跨界污染责任,就可能造成管理责任不清,本级政府无法对本行政区内的大气质量负责。在本级政府大气污染责任难以清晰界定的情况下,在上一级那里大气污染排放责任却是清晰的,污染物跨界都是发生在上一级政府行政区内。如果跨界污染排放责任还不够清晰,可再上溯到更上一级政府的行政区内。根据科斯定理,有必要将本级政府不够清晰的跨界大气污染管理责任上升到清晰的上一级政府进行管理。所以,必须由上一级政府组织开展区域的联防联控。
欧美如何界定跨界空气污染责任
欧美国家在其发展道路中的前车之鉴和经验教训值得我们借鉴。
20世纪50年代初,欧洲开始意识到酸雨可能是跨界空气污染导致的。一些欧洲国家可能只排放少量的酸性物质,但来自其他国家通过长距离输送沉降至本国的二氧化硫和氮氧化物却可能数倍于本国排放量,例如瑞士、奥地利、挪威和瑞典。其他一些国家,例如英国、保加利亚、意大利和捷克,由于处在上风向,虽然这些国家排放了远比其他欧洲各国多的酸性物质,但沉降在本国境内的酸性物质却远少于其他国家。
20世纪70年代,大量研究证明,大气污染物在沉降和造成破坏之前可能会经历几千千米的传输过程。鉴于此,1979年《远距离越境大气污染条约》签署(即CLRTAP)。该条约是保护环境、防止大气污染的核心公约,也是历史上第一个针对大气污染问题具有法律约束力的文书。公约规定了各国在减排方面进行国际合作,以及建立体制框架以共同推进相关研究和政策的实施。从1985年开始,包括针对SO2排放量控制的《赫尔辛基条约》、《稳定NOx排放议定书和挥发性有机物议定书》在内的3个公约得到了多个欧洲国家的认可。随着议定书的签署,欧洲酸雨控制的序幕被正式拉开。
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