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12月4日,财政部、发改委争相发布多份PPP文件。财政部网站发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)和30个PPP示范项目清单(财金[2014]112号),发改委则是公布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)。
济邦咨询公司的多位PPP资深专家,受邀参与到这些文件起草编制、评审研讨工作,作为文件的深度参与者之一,先谈谈总体印象。
两部委发文各有侧重
财政部和发改委分别颁布了针对PPP的操作指南和指导意见,一方面说明承担综合管理职责的中央部委竞相落实三中全会决议和国务院领导指示的行动迅速,部委之间有一定程度的竞争也是好事;另一方面证实了市场此前的一种担忧,即如果缺乏协调,不同部委发出的声音难免有乱调、重音现象,形不成和弦,让地方政府无所适从。财政部76号文和发改委2724号文大部分内容予人重复感,不太明白为什么需要发出这样的信号。
发改委从酝酿文件到正式发布,推进非常快,征求意见过程(包括专家研讨)略显仓促,可能影响到文件的前后连贯性和可操作性,尤其是“通用合同指南”理应需要特别仔细的推敲。相比较而言,财政部的指南从7月份立项,前后经过近5个月大大小小二、三十稿修改,下发地方财政部门及多次在部内司局征求意见,广泛借鉴了国际最佳实践和国内过去十多年PPP应用的经验教训。尽管推出比较慢,但基础工作相对扎实。这方面我已经听到不少业界专家给予的肯定。
关于对未来国内PPP及地方政府基建投融资体制的影响。可以推测,中国各地下一步将掀起一番PPP的热潮。大量的基础设施和公用事业项目,在财金76号文、国发43号、60号文、财预351号文,以及这次发布的发改投2724号文、财金112、113号文等七份文件的引导下,将采用PPP模式尝试创新融资,引入社会资本。地方政府将转换投融资思路;平台公司被迫转型;金融机构势必寻找新的对接点和业务工具;社会资本有可能一时成为市场上的“稀缺品”。理想的情景是,地方政府投融资体制机制将开启新的一幕,市场力量在传统由政府主导的公共产品领域,有秩序地、受监管下发挥市场配置资源的“决定性作用”。我们相信,这正是中央决策层希望推动的变革方向。
示范项目环保类居多
财政部首批30个示范项目,即8个新建项目、22个存量转型项目,是从全国近70个申报的新建PPP项目和80多个存量转型项目中通过初步筛选、专家评审、集体会商后确定的。保留下来的项目仅占申报量20%(请注意还有省级政府已筛选过一道的前提),说明相关部门对选定示范项目还是相当审慎的,宁缺无滥。插播一个小广告,首批8个新增PPP示范项目中,济邦担任政府方PPP顾问占了3个。
示范项目行业构成中,能源类4个、水务环境类15个、交通类8个、其他(综合管廊、医院及体育中心等)3个。显示水务环境类仍是地方基建投入的重点。地域上,江苏、安徽占了大多数,共达13个,可能与这两个省份比较重视PPP工作,得益于相关部门组织管理有力有关。
从项目运作周期和方案设计看,新建项目难度更大些,存量转型尚在摸索中,主要与地方对如何识别和界定存量项目,相关资产负债如何处理,不甚熟悉有关。
学习《操作指南》有诀窍
PPP操作指南(财金113号文)是这批文件中对未来PPP运作质量和规范性影响最大的一份。76号文、351号文出台后,我们注意到地方普遍反映通知还比较原则,很多操作性的问题不明确还是不知道如何动手。指南即是解决PPP操作的handbook!要消化理解操作指南其实比较简单:7章37条,中间5章对应PPP项目全生命期的5个阶段——识别、准备、采购、执行和移交,前后加总则和附则各一章,另辅两个附件(流程图及重点名词解释)即成。PPP中心焦小平主任曾在11月底厦门培训班上将5个阶段、19个步骤,形象地归纳为“519”(我要酒)流程。
前面提到,操作指南编制时借鉴了国际PPP最佳实践、结合国内运作经验教训,并非溢美赠冠之辞。上海财经大学研究PPP的王茵教授在我的朋友圈留言称,“下午认真读了一下指南,很不错,与世界接轨。同时给政府提出的要求很高,政府要全方位自我建设才能够真正把PPP做好。”
《操作指南》中体现新一轮PPP更规范、更专业的地方有:
1)鼓励设立PPP中心作为统筹协调机构,是国际实践中PPP Unit机构建设的首次本地化;
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