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2014年12月28日,2014中国环保上市公司峰会PPP(公私合营)模式专场论坛座无虚席。“PPP就像烽火燎原一样,在中华大地上蔓延。”苏伊士环境中国区执行副总裁孙明华这样形容2014年的PPP热。
2014年年初以来,中央一直在力推PPP模式。大岳咨询总经理金永祥对此表示,信号已经很明确了,以后新的基础设施建设里能够用社会资本的,政府肯定不会自己投。这样做的好处是;一方面可以减少财政的压力;另一方面也为社会资本提供了投资机会。
不过,记者采访的多位与会环保企业家们则多数都对PPP心存顾虑。桑德集团有限公司董事长文一波表示,PPP要有投资安全保障措施,否则把社会资本套进去,很多人可能会血本无归。现在PPP在地方已经出现走形的趋势,有的地方政府希望把它变成一种新的融资工具。
政府信用谁来管?
金永祥讲了他亲身经历的一个PPP案例——北京第十供水厂,这是中国第二个水务类PPP项目,也是北京市首个利用外资建设市政设施的试点项目。该项目早在1998年就已立项,却一直到2012年年底才动土。究其原因,还是社会资本进入不顺畅。
而在文一波看来,北京第十供水厂就是一个PPP的“反面教材”。他说,在实践中,有一些城市的污水处理厂,政府收了排污费却不履约,几年都不向治污企业支付一分钱费用,社会资本成了“冤大头”。虽然理论上市长是法人,社会资本可以向其主张权利,但实践中刚性并不强。
目前,PPP已经出现过热的倾向。济邦咨询董事总经理张燎表示,他前段时间接到一个咨询项目,政府没有项目建议书,也没有污水处理厂的详细建设方案,却急于推出项目,一个多月就要把投资人选定。这样的准备条件,项目质量如何就可想而知了。而这种情况其实并不罕见,说明政府在推进PPP之前还没有认识到位,太过仓促,或者急于解决融资问题。
瀚蓝环境股份有限公司总经理金铎也告诉本报记者,地方政府推广PPP,很大一个动机就是融资,PPP本来也确实具有这一功能。但如果地方政府把这作为终极目标,企业与之就“不太好合作了”。
作为外企,孙明华表示他们现在正在洽谈的一个合作项目就遇到如下困难:社会资本进入后,只是资本介入,不是大股东,不参与企业的日常管理,在董事会中没有重要席位,也没有否决权,这样一来让她无法知道“企业最后会走向哪里”。
怎样打消社会资本的顾虑?文一波表示,首先要保证投资的安全性。将来,回款的支付保障、财政预算列支管理方面从中央到地方建立什么样的体系、财政的支付方式如何调整等,都需要有配套措施。
金铎也表示,首先要划分清楚双方的权利义务边界,不要有太多的模糊地带;其次双方都要有契约精神,各自做好自己应该做的事。
金永祥建议,在现有体制下,下级政府的信用情况应该由上级政府来监管,这包括两个层面:一是在招标阶段,要保证公开、公平、公正和透明;二是在地方政府违约时,上级政府应该对下级政府进行监督。
据他透露,关于这些建议,他们其实也和中央有关部门讨论过,甚至还建言由财政部政府和社会资本合作(PPP)中心来为地方政府提供担保,但并未形成定论。不过,这些问题已经引起了中央有关部门的重视。
定价机制死结
此外,国内的PPP还有个死结——定价问题。
孙明华表示,他们在重庆投资的重庆中法供水有限公司(以下简称“重庆中法”)已经运行11年,其间只涨过一次水价。而按照合同约定,其实企业每年都有权利提出水价增长。他们之所以不向政府提出涨水价,是因为知道“提了也不会涨”,重庆中法的水价与重庆水务集团一致,对方不提价,重庆中法也涨不了。
天津创业环保集团股份有限公司总经理林文波也表示,做特许经营需要把价格锁定,之前他们曾经遇到过这样的情况,企业进行技术改造降低成本,但越是改造,在核定价格的时候政府越是给“减钱”。所以,合同如何制定、涵盖哪些价格非常关键。
张燎认为,在服务费价水平不到位的时候,政府应该承担起补贴的责任。在他们与财政部共同制作的PPP操作指引中,也提到了三种付费模式是PPP的收费来源,即:政府付费、用户付费和“用户付费+政府补贴”。
但事实上,地方政府的支付意愿并不高。金铎表示,很多地方政府现在的财政状况都很紧张,如果上级环保考核比较严格,他们为排污达标付费的意愿就会强一些。但如果这种考核不严,财政就会重新考虑资金的安排顺序。
清华大学国际工程项目管理研究院教授王守清也向本报记者表示,在法制不健全、政府不守信的大环境下,敢于长期投入重金的只有国企。但如果只是国企动,民企不动,这样的PPP实际还是没有多少意义,仍然是在体制内转悠。
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