中国推行PPP模式过程中需理清的关键问题

PPP模式作为一种制度安排自上世纪八九十年代在英国提出以来，不同程度的实践和探索已经几乎波及世界主要的市场经济国家。2000年后，我国在城市市政公用行业启动市场化改革，开始尝试PPP模式的实践，其中最为业界熟悉和后来被广泛应用的就是BOT、TOT等方法，这些模式在中国特殊的建设背景、投融资背景下，其在实践中的操作模式不断地本土化和国情化，使用的范围也不断地加以扩展，形成了一些理念相通，但操作规程具有很大差异化的中国特色的PPP体系。这一模式的应用对于缓解本世纪初我国城市基础设施建设需求与资金配置方面的矛盾，加快国内的城镇化进程，推进经济的高速发展实际上都起到了非常好，或者说是不可或缺的作用。在我国的自来水厂，污水处理厂和垃圾焚烧处理设施等建设领域的作用尤为突出，在相当大的程度上加快和推进了国内环境基础设施领域体系的构建与完善，可谓功不可没。

2014年，随着新一届中央政府面对经济新常态所采取的一系列应对措施和政策调整，PPP模式被以一种前所未有的规格和力度被各级政府推介和响应，尤其随着财政部、发改委一系列框架性文件的出台，PPP模式已经在各地形成了声势浩大的应用态势，可以说呼声一浪高过一浪。但根据以往的政策应用和推广经验，在当前几乎是逢重大项目必谈PPP的热闹形式下，一些冷静的思考和对规范化的敬畏是必要也是必须的，一些理念和边界的理清和甄别对于PPP的长期有效运行则显得日渐迫切。以下就几个问题提出来，供业内共同探讨和完善。

PPP模式作为一种资金筹措与合作的制度安排，其核心的组成部分是公共设施或服务项目以及私人或者说是民间的资本，以公共项目为基点，以公私合作为特征，以撬动民间资本和提高效率为目标，以政府的信誉吸引民间资本的参与，从而克服资金短缺的瓶颈，完成公共项目的建设和运行。该模式将公共建设项目的信誉与民间资本的收益相结合，满足了政府的资金杠杆需求，在一定的时间内扩大公共建设项目的数量和规模，满足社会和城镇化发展的需求。从理论上讲，PPP模式不但扩大了同一时间段内投入公共项目建设和运营的资金量，同时由于私人资本的介入可以有效地提高公共项目的建设和运营效率，从而完成政府和民间资本的双赢。

第一，在新常态的经济背景下，我国地方财政收入增加缺乏创新的渠道，地方政府在事权和财权上多年不匹配，地方政府在以往的诸多应用PPP模式的项目上存有诸多信誉不良记录，所以在当前PPP模式的应用中首先要考虑的不是撬动多大的资金量，而是要以针对性的法规为支撑，规范和规避PPP项目在整个生命周期中的法律风险和支付隐患。以BOT为例，以往在国内操作过程中就是以担保抵押方式，代替了国际上通行的项目收益担保方式，这是一种BOT形式的变种，借贷方虽然规避了风险，但同时也限制了BOT模式更加广泛的应用。目前地方财政支出刚性和收入保证在支撑大规模PPP项目的开展上还缺乏一定的最终支付保证，也就是说私人资本还在一定程度上缺乏获得承诺收益的保障。目前国内部分的BOT污水处理厂经常被拖欠运营费用就是典型的例证。所以说，PPP模式当前最迫切最核心的问题就是要以法规的形式确保执行的各个环节能有章可依，有法可循。只有从根本上消除了PPP模式的风险，这一模式才具备大规模推行的保证，同时这也是消除面对PPP项目政府热情和民间吸引力不匹配的核心所在。

第二，政府要在这一轮的PPP高潮中切实控制好项目的数量和规模，PPP作为一个融资的工具可以放大资金的募集规模，暂时缓解政府的资金压力，但PPP解决的只是个过程问题，最终的结果，不管是资金的占用成本还是运营维护成本都是要政府买单。不管是财政全额拨付，还是收费加财政补贴，地方政府的收入规模只能支撑一定数量的PPP项目，一旦政府不能按期支付承诺回报，那么PPP的资金放大作用就会转化成政府的支付压力和风险，这一点上一定要汲取上一轮地方融资平台的经验教训。所以政府的财政有多大的实际支付能力，在某种程度上决定了PPP在本地区推广运行的规模，切不可在这一轮的PPP风潮中，不切实际地盲目扩大项目的数量和规模，不管是基于投资拉动地方经济的目的，还是完善公共设施的政绩考量，都要求地方政府量入为出，有计划，有控制地使用好PPP的资金放大功能，切不可演化成聚集政府支付风险的另一场盛宴。

第三、中央政府是否可以调整一部分对地方财政支持的拨付形式，加强对PPP模式推广的支持，缓解地方政府的最终买单压力。比如在农村的环境污染治理领域，中央政府加大了支持力度，下拨了大量专项资金，但这些支持资金严格规定只能用在农村污染治理设施的投资建设阶段，虽然这两年农村的污染治理建设进程推进的比较快，但这些建成设施的后续运营维护是个亟待解决的大问题。除了运营维护的人才、技术等问题外，运营费用的落实成了最头疼的问题，有很多的污染治理设施因为没有费用支撑运营维护而闲置，建成之日就是晒太阳之时，造成了极大的浪费。目前，相当多的县镇乡都有效筹集这笔运营维护资金，农村收费又不现实，尤其在广大的中西部地区，农村的环境污染治理设施成了只见建设，看不到运营维护的一场形式运动，这样不但不能根本解决农村环境污染的现状，同时也是对有限的环境投资的一种浪费。在当前PPP的大形式下，中央政府能不能适当调整对地方农村环境治理财政支持的限制条件，将一部分的建设资金允许地方政府根据需要协调一部分用于建成后农村污染治理设施的运营维护费用，而缺口的部分可以考虑用PPP的模式加以弥补，在有了运营资金的保证下，民间投资运营农村环境治理设施的积极性也会发生根本性的改变。改善农村环境治理中央财政资金的使用规定，不但可以撬动更大的资金投入农村环境污染治理的建设，更主要的是建的起，也用的起，这对于改善我国农村的环境质量，改善区域和流域的水体环境质量具有重要的意义。

第四，PPP模式应用的成效取决于有效的运营监管。PPP的真正成功并不在于仅仅是撬动资本，完成大量的基础设施建设，而是在于今后数十年的运营服务是否可以维持在专业和高效的水平。这不仅在于在PPP操作开始阶段的合同等各类信息公开或其他操作的规范化，更重要的是在运营阶段的政府监管能力和有效性。PPP模式的最终目标仍然是提供公共服务，如果公共服务质量不合格，则之前的一切作为无论如何漂亮，都是只是做了一场无用功。

第五，PPP模式应当谨慎防范地方政府的“代际”不公平问题的发生。这涉及到PPP两个方面的风险。一方面是私人部门面临的风险，即地方政府换届后，履行合同的意愿和能力应当保持连续性。此类政府信用风险这正是私人部门在PPP模式下面临的最大风险，特别是在广义的PPP模式下。另一方面，是后续政府的财政风险。当前政府部门在利用PPP缓解了燃眉之急，将当前面临的大量初期投资延长到后续二三十年的运营期进行支付的同时，必须系统考虑政府财政在后续支付的能力，避免造成债务危机。这也是新一轮PPP政策中提到的全生命周期地去考虑项目。不仅是在物有所值(VFM)评价中进行全生命周期的评价，在论证财政承受能力时，也必须论证“全生命周期内的财政支出、政府债务等因素”。

第六，不妨拓宽PPP模式的推广范围。政府提供公共服务的领域事实上远远超过城镇化或公用基础设施领域。国外在水库、灌溉工程、近海资源保护等方面都有PPP项目或私人部门参与的成功案例，在国家公园等生态保护领域也有大量特许经营的成功案例。我国在植树造林方面，也利用林权的收益出现了公司参与农民合作社的公私合作试验模式。事实上，只要权利边界清晰、收益模式合理可行，PPP可以应用的范围可以拓宽到各类生态保护工程领域，支持各类流域治理和生态公园的建设运营，甚至是《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)中提及的众多领域，都可以考虑引入PPP模式。因此，国家在筛选提供资本投入支持的示范项目时，是否可以将重点从PPP实践较多、操作模式相对成熟的水务、垃圾处理、交通、能源等领域转移到实践进展相对薄弱的方向上，以探索出更多元化的成功案例。而对于原有的相对成熟的领域，则可以致力于典型成功案例的总结和宣传。