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一方面是手握充足资金、寻找投资出口的社会资本,一方面是面临现实需要的地方政府,让民间资本参与公共项目投资,PPP模式成为一个纽带。而且,随着一带一路规划逐渐清晰,中国会越来越多地参与国际基础设施项目,这种项目需要国际通用的投融资模式,PPP模式是一个非常好的选择。在政府出台的政策文件中,社会资本的参与方囊括了中国几乎所有的资本形态,民间资本被放在了与国企同等重要的位置。
在很多PPP的研讨会上,业内人士已经达成共识:中国需要转变发展方式,提高效率、减少浪费、少走弯路一定是转变发展方式的基本内容。PPP模式可以带来体制和机制的创新,对解决当前问题有益。
亟待继续完善标准和规则
需要警醒的是,PPP现在被提到一个前所未有的高度,好像既能化解地方债务风险又能扩大建设的万能模式,这种认识也很危险。并不是所有的项目都适用于PPP模式,国内外也有很多失败案例,并且国外也只有一部分基础建设项目会采用这一模式。很多学者在看好PPP模式前景时,也有诸多担忧:推广PPP模式的中国之路还有很多核心问题并未解决。
如何协调公众利益和社会资本利益是各方最为关注的焦点。PPP项目涉及社会公共产品,为保障公众利益,这类产品定价不会很高,甚至免费。而社会资本每一分钱都要求回报,没有合理收益,PPP最终会变成政府的一厢情愿。不同地区、不同领域的PPP项目如果收益率有差距,也必然造成资本追逐高收益项目而没人去投资低收益项目。
因此就有业内人士提出,应根据实际情况设立行业或者区域PPP项目的收益率标准,并以规范的形式确定下来,使PPP项目具可操作性。但是,反对者的证据似乎更充分:在已有的项目中,已经出现因合同条款约定的社会资本投资回报率无法满足,而使项目进展困难甚至无法开展的情况。如何调和这种矛盾,目前的政策还暂时找不到答案。
项目融资过程中如使用财务杠杆也存在“度”的问题。PPP项目资本结构中,权益资本和债权资本各占多少才最佳?从政府角度来说,自然希望权益资本占大多数,但社会资本通过财务杠杆获得资本回报,反而可以降低投资者对运营项目的利润追求,降低公共产品价格。如果政府为防范债务风险而要求的权益资本占总资本比例过高,将减小项目的价值,似乎也不利于基础设施项目吸引民间资本参与,这也需要政府出台相关政策予以确认。
“解决这些问题,最核心的还是完善规则”,已经从事多年PPP项目咨询的金准咨询公司总经理陈宏能认为,政府已经出台的多项政策目的是建立制度框架,但还远远不够,需要在项目运作中总结经验,持续完善政策。
另外一个关键问题是技术标准的确定,保证项目实施的质量,核心是PPP技术标准,如对相同类型相同PPP模式的项目发布标准化的监管方法和价格调整方法等,这或许也将是政府下一步的政策重点。
由于系统的规则体系刚开始建立,其无法涵盖PPP运作的每一个方面,这也使实际操作中产生很多矛盾与困惑。一个PPP项目涉及法律法规、国家政策、投融资、项目管理、工程技术等方方面面,项目中的合同结构安排、投融资模式选择、价格和回报机制、风险处理、监管安排等重要方面皆与项目本身建设条件禀赋、工程方案和工艺技术路线、投资构成、项目运行方案等工程或技术问题错综复杂,没有更细致的规范,遇到的问题将会更多。显然,已经出台的政策还远不足以解决上述问题,体制的完善亦不是一朝一夕之事,推广PPP模式任重而道远。
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PPP在中国的发展历程
改革开放到1994年,中国开始初步探索PPP模式。改革开放吸引了很多境外资金进入中国,其中有一部分资金尝试性地进入了基础设施领域。当时的国家计委先后推出5个试点项目,叫做BOT(建设-运营-转让)试点,比较典型的有广西来宾第一B电厂。当时还没有PPP这一说法,BOT模式即被归为PPP模式中。
1994~2002年,我国逐渐试点一些项目。1993年国家计委开始研究投融资体制改革,包括BOT可行性问题。1994年,国家计委选择了5个BOT试点项目——广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。
2003~2008年,这5年里PPP项目数量非常大,包括兰州自来水项目、北京地铁4号线等都是在这个阶段,但当时也出现了一批争议很大的失败项目。
2009年,受金融危机影响,政府出台4万亿经济刺激计划,国进民退导致PPP市场受到很大打击。一年后国务院出台“非公经济新36条”,希望利用社会资本搞基础设施建设,但当时金融资源仍在向国有企业倾斜,社会资本的机会很小。
从2013年到现在,国家开始重视PPP模式,相关部委研究出台了很多政策法规,PPP模式进入快速发展时期。
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