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政府与社会资本合作(PPP,Public-Private-Partnership),共同建设社会公共项目,我国从没有像现在这样充满热情。
PPP模式源于西方国家,是在特许经营权协议的基础上,由政府和私人部门合作提供公共产品的合作模式。在改革开放初期,外资开始进入中国,其中有一部分资金尝试性进入基础设施建设领域。在使用外资过程中,PPP模式也进入国内,当时主要为BOT(建设-运营-转让)模式。这样的历史基因,也让中国在发展PPP项目的几十年中,核心操作模式是政府将公共产品交给社会资本运营,以土地等资源作价,公共产品收费或者财政补贴回报企业,从而减轻政府负债或筹资建设压力。简言之,地方政府只是将PPP模式视为建设公共设施项目的融资手段,解决建设资金缺乏问题。
一个佐证是,2002~2008年间,为完成经济指标,各地方政府都有计划上马大量公共基础设施项目,却又苦于财政资金紧张,因此这些项目中有一部分采用PPP模式融资,比如合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目等,皆是当时完成。但是,2008年金融危机爆发后,我国制定“四万亿”经济刺激计划,政府财政充裕,之前备受热捧的PPP模式被地方政府“冷落”,甚至有很多正在进行的PPP项目被政府突然终止,社会资本被迫退出,改由政府全资建设。PPP模式只有在政府缺钱的时候才会被重视,融资工具属性明显。
如今,随着政府多个文件的出台,业界对PPP的认识正在发生转变,它不再被视为简单的融资工具,而被赋予更为深刻的使命。
2014年12月4日,国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,其中包含《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。同日,财政部网站发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,还发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》,确定了30个PPP示范项目。
上述3文再加上之前财金76号文、国发43号文、60号文、财预351号文等等,在这些文件的引导下,政府理念的变化方向就是鼓励各地采用PPP模式创新融资体制以引入社会资本,为民间资本进入公共领域投资制定制度保障,扫清社会资本进入的制度障碍,盘活民间资本,这或许会成为下一步基础设施及社会公用服务建设的重点模式。事实上,这已不是微观融资手段的微观范畴,而是投资体制改革的宏观层面。
理想的情景是,地方政府将依托政策支持积极创新投融资体制机制,大量民间资本积极参与,并且在传统由政府主导的公共产品领域注入市场力量配置资源,PPP模式也能由地方散点尝试变为中国城镇化建设中的一种常态模式。
多因下的必然
实际上,这次PPP模式备受各方关注并非偶然,而是各种因素交织的必然。
首先就是民间资本始终没有真正发挥支撑经济发展的应有作用。激活民间投资,我国已经提了很长时间,但效果一直不理想。最近一次是2010年,国务院出台鼓励和引导民间投资的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)。但是,由于受到金融危机的影响,很多资本能力减弱,并且民间资本很难获得银行支持以分散投资风险,因此各资本方虽手握资金却显然存有疑虑,导致“新36条”政策效果并不明显。
更大的阻力来自于体制的束缚。一些国有项目,尤其是基础设施建设领域,门槛过高让社会资本难以进入。即使进入,这些项目也大多数对民资不利。记者多方查阅资料后发现,在这以前,民间资本进入的项目,要么是落后产业的落后项目,盈利预期明显不足,吸收社会资本目的是解决资金问题;要么是国有资本或政府资本在项目中占绝对地位,社会资本没有决策权,形式大于内容。社会资本每一分钱都会要求高效回报,上述项目显然难以满足要求,再加上地方政府普遍对民间资本不信任,设置种种阻碍,激活民间资本似乎成为无解命题。
而另一方面,在经过城镇化的高速发展后,以前的土地财政难以为继,地方债务却越积越多。根据审计署发布的公告,截至2013年6月底,全国各级政府负责偿还的债务为20.7万亿元,省级、地市级、县级和乡镇政府负责偿还的债务余额分别占债务总规模的29.03%、40.75%、28.18%和2.04%。
更为紧迫的是,环境问题治理、社会对公共产品需求增加、城镇化继续发展等现实问题,政府还要持续投入资金,这会导致债务继续扩大,让地方政府压力倍增。传统的政府依靠土地财政和依靠融资平台举债筹资的道路,显然已走不通。
并且,在之前政府与企业合作的项目中,投资方大多是国有企业,而现在,国企则面临着投资效率问题。“国有体制可以调动大量资源但存在浪费现象,投资效率越来越低。参与一些项目建设的国企负债率也在上升,融资和抗风险能力减弱”。一位业内人士说。
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