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有合同无法律,
社会资本顾虑多
在所有PPP项目中,污水处理、垃圾处理等公共服务项目有用户稳定付费,社会资本关注度较高,这也是财政部力推PPP的领域。
南京城北污水处理厂以TOT(移交—运营—移交)形式和社会资本合作,这是PPP模式中的一种。去年财政部到该厂调研并肯定其做法。2009年,金州环境集团以5亿元的价格从9家竞标者中胜出,获得城北污水厂30年的特许经营权。经营权转让后,产权仍由南京城建集团持有。集团董事长邹建平说,经营权转让,理顺政府与市场的关系,私营企业运营污水厂,政府回归监管。另一方面,5亿转让费缓解政府的资金还贷压力。
负责该厂运营的金州环境集团南京分公司总经理王谦分析,担心政策变化,缺乏法律保障,是投资者的最大顾虑。PPP是长线投资,有的一次签约30年,尽管有合同,但其间城市规划、建设变化难料,地方领导要更换多届,政策能否保持一致,投资人顾虑重重不难理解。
此外,PPP项目多数投资大,回报期长,同样拦住不少投资者。南京大学商学院副教授刘海建说,当前房地产和制造业走低,对和政府合作项目,各路资本相当有兴趣。不少投资者把PPP项目当作大肥肉,指望尽快回报。但PPP需长期运营获取稳健收益,不少投资者耐心不够,资金储备、能力储备也不够。
南京城建集团投资部负责人认为,PPP模式带来投资方式、运营模式的改革,需要金融创新跟上。PPP合伙人不拥有或不完全拥有资产所有权,金融机构如果接受特许经营权或类似经营权的质押,会撬动更多社会资本参与PPP。合伙人要创新投资模式,吸引投资机构、专业机构、金融机构组建联合体,共同参与PPP,可实现资源最优配置。
PPP非万能工具,
量力而行成常态
据省财政厅数据,预计今年全省固定资产投资4.2万亿元,到2020年我省要实现72%的城镇化率目标,基础设施及公共服务需要巨额资金投入。
城市建设正面临前所未有的资金饥渴。近十多年,各地主要依靠国有投融资平台,借助土地开发、发行债券等方式,从银行获取贷款,支撑快速城镇化的资金需求。2002年,南京城建资金盘子140多亿元,此后一路上扬,到2013年已到750亿元,相当于当年公共财政预算收入的九成。
中央严控政府举债,今年南京城建总盘子降到357.5亿元,为6年来最低,是去年的一半。当地财政预算安排城建专项资金66亿元,其中地铁就占30亿元。财政支撑有限,土地收入又锐减,只有换思维换杠杆,满足城建资金需求。去年10月至今,南京向社会资本推出的项目规模超过2000亿元。省财政厅人士表示,按地方政府在PPP项目中的投入不高于财政支出的10%计算,每年全省13市可投入PPP的政府资金超过千亿元,可撬动社会资金数千亿元。
PPP空间大,但并非所有项目都适合PPP。省住建厅相关人士介绍,按小口径计算,全省一年市政建设投入1200亿元,其中两成项目有收费。他认为,产生现金流、有收益的项目才适合做PPP。江苏现代咨询研究院副院长徐亨玺说,PPP有融资功能,但核心是以更低成本实现更高效率的运营,提供更好的公共服务产品。在PPP运用成熟的英国,PPP在基础建设投资中占比也不过20%。
显然,PPP空间巨大,但不是解决政府融资难的万能工具。省财政厅相关人士认为,政府量力而行将成新常态,国家还会开辟新的投融资渠道,城建适当放缓不一定是坏事。
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