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PPP本质上是基于政府信用为基础的一系列活动,只不过跟过去的融资平台相比,对社会资本方有一个比较高的要求,对于我们金融机构在识别风险上也有一个要求。过去在融资平台模式下,由融资平台去融资搞建设,所有的运营通过设计委托给企业干,建设也找个工程建筑商,运营也可以委托一个企业去运营。但是本质上所有的责任都在融资平台那里,所以金融机构在审评的时候不用看项目本身的好坏,因为最后还款都是来自政府的资产负债表。而PPP项目就多了一个风险点:政府是要履行合同,但是政府履行合同的前提是社会资本方尽职尽责地也履行了合同。如果社会资本方没有尽职尽责地履行这个合同,则意味着金融机构的融资就会出现相应风险。
现在我们做的,其实只是在预算管理和资产管理这两个框架下去打造一个规范的PPP的制度体系。首先我们要进行PPP项目财政承受能力的论证,也就是我们要清晰的去识别、测算政府在签这个合同项下会承担多少支付义务,这些支付义务可能是现金的,可能是要在预算里面安排的,也有可能是要从资产负债表的资产里面投入的,比如说土地的投入、股权的投入,这样能减少一部分预算支出的压力。只有把PPP合同项下的政府支付义务纳入到财政管理的程序,社会资本方在和政府合作的时候才有信心。现在市场上流行一句话叫做“谁有钱跟着谁走”,其实也是一种导向。从我们的角度来说,我们其实是希望能够规范地让合作的所有信息都对外披露,能有一个监督和制约的机制在这里。不是说企业和政府合作就是一个PPP。
另外一个大家比较关注的话题是PPP项目里面政府采购和招投标法的关系。因为我们最终是要购买公共服务,让这个公共服务的成本或者价格价廉质优,所以在选择这个合作伙伴的时候,我们不光看到的是要建设一个资产,其实我们更关注服务。在公共服务领域,用政府采购有几个好处:一是对外资开放的问题,在公用事业的项目我们有开放清单,所以政府采购有利于保护本国企业;二是上级部门对下级部门的监督管理,也就是说在这个竞争性采购的环节,如果大家觉得政府在选社会资本方合作方的时候不公开、不透明,存在内部交易,可以随时提起行政复议和诉讼;三是财政部门介入PPP项目,实际上根本是为了保障政府的信用,如果不能履约的话,上级财政部门有监督和管理的职责。
很多人认为PPP项下也有政府债务的压力,其实PPP项下政府支付义务是我们购买服务的对价,并不是直接的债务。你有产出了,我才付费,没有产出我是不会付费的。所以在这个机制下,其实是没有债务的。但是为什么说我们要警惕债务风险的压力呢?因为PPP合同是一个法定合同,政府一旦签订了,政府就有义务去履行这个合同的责任,只要社会资本方没有违约,对于政府来说是一个法定刚性的责任,财政部门必须保障。如果PPP项目做多了,一样会增加财政收支的矛盾带来举债的压力。当然不一定通过举债来解决,有可能是通过减少其他方面的支出,也有可能通过增加税收,当然举债是其中的一个选择。
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