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【解析】财政部阚晓西:PPP新框架的设计和精髓

2015-05-15 08:55来源:中央财经大学气候与能源金融研究中心关键词:PPP环评绿色投融资收藏点赞

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日前,中国绿色投融资对话平台专家研讨会暨气候融资高层论坛在中央财经大学举行。RCCEF独家推出财政部金融五处处长阚晓西的发言摘要。

中国绿色投融资对话平台将持续推动相关讨论、促进深入的跨界交流。

PPP本质上是基于政府信用为基础的一系列活动,只不过跟过去的融资平台相比,对社会资本方有一个比较高的要求,对于我们金融机构在识别风险上也有一个要求。

PPP的发起源于政府没有钱,但是它绝对不是解决政府没有钱的问题。PPP从字面上理解很简单,就是政府和社会资本方或者是企业合作。但是合作的目的是什么?实际上最终做这件事是落在公共服务上面的。过去我们把PPP作为基建投融资领域的投融资方式变革,其实是把它的意义和定位缩得很小。因为任何一个基础设施建设的目的都是为了提供公共服务,所以我们看到的政府和企业合作的目的一定是提供公共服务。公共服务这个领域很广泛,不仅仅包括所谓的基础设施、修桥修路,还包括我们的医疗、养老、教育、科技、学校,所有的只要政府想提供公共服务的领域,就需要政府和社会资本方来合作。

政府和社会资本方以什么方式来合作?为什么要合作?过去亚行、世行、联合国都对PPP有过定义,现在对PPP的定义,归根结底其实就是一句话:政府以订立合同的方式,充分利用社会资本方的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效益。不光解决的是钱的问题,还有长远机制的问题。为什么政府要用合同的方式?在中国过去我们通常都是用文件,其实合同更多的是明确双方的责任划分。很多人说政府和企业合作就是PPP,过去融资平台公司也是PPP,因为本质上是一个企业。但是为什么在实际当中却变成了政府的手或脚?最后债务变成了政府性债务,实际上就是因为责任权利不清晰,因为政府所履行的公共权利不能赋予社会资本方,比如环评、消防、建筑标准的制定等,政府给到社会资本的只是做整个公共服务项目的设计、建设、融资、运营和维护这样一些微观性的经营事务。

PPP的定义清楚后,大家可能还经常看到特许经营,还有政府购买服务和PPP的关系。就我理解,特许经营和PPP本质上应该是交叉的。在政府的行为里面有特许经营的领域,比如烟草、过去的酒,还有盐业领域是有特许的。但是在公共服务领域,我们现在特许经营的概念还不是特别清晰。有的人认为,只要是政府提供公共服务的,给到社会资本方就是特许经营,对此我个人一直不太赞成。其实政府和企业或者说社会资本方合作,社会资本方并没有获得过多的权利,其实很多时候都是尽义务。政府一分钱不掏,就是以事后购买服务的方式来支付对价,在这个过程当中,社会资本方依据合同要尽职尽责的完成政府交给他的目标,他必须去筹钱、去管理运营,这个合同约定并没有给社会资本方什么权利。

为什么说在公共服务领域有特许的领域?比如像核电,一些重大公共安全的领域,实际上有市场准入,应该是实行特许经营的,因为我们对资质有特殊的要求。除了这些领域,其实是不应该有特许的。本质上PPP就是双方通过平等合作来提供公共服务,这里面的条件都是可以商量的。社会资本方不可能一分钱不要求回报、不要求盈利地替政府做事。所以我们通常说PPP的这种机制,实际上就是政府把自己的公共政策的目标,企业和市场机制结合在一起。但是对于企业来说,他是把自己的经营目标和自己的社会责任结合在一起。那么为什么政府和社会资本合作跟其他一般私人部门的合作不同呢?因为政府和企业最终都要向老百姓交待。在这个过程当中,从经济的成本来看,社会资本方所投的每一分钱都希望有一个合理的回报。从政府角度来说,它代表老百姓和社会资本方签合同,肯定希望在这个合同项下的责任是价廉质优的,这就衍生了职责定位的问题。

在这个投入的过程当中,政府支付对价无非是三种形式,要么就是让渡收费权,要么就是通过财政预算来安排补贴,要么就是通过存量资产的投入或者是转让的形式,所以对于政府来说,实际上就是一个预算管理和资产管理的过程。政府在建设这个项目的过程当中,存在着最后的成本合理不合理、所得的效益能不能提高老百姓的满意度的问题。在PPP里面,我们希望保证PPP合同项下的政府支付责任是合理的、科学的。作为一个老百姓,我也希望知道我所享受的公共服务的运行成本是多少,最终我为这个东西付了多少代价——其实我们都希望能看得到。

原标题:阚晓西——PPP新框架的设计和精髓
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