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日前,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》),明确了在公共服务领域推广PPP模式(Public-Private Partnership,即政府与社会资本合作)的工作要求。
4月21日,国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》;5月11日,国务院办公厅转发《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》之后;随后5月13日召开的国务院常务会议又针对在交通、环保、医疗、养老等领域推广PPP模式进行了详细部署。
顶层设计已经在连续不断地发力。
但是,从目前的实际落地情况看,全国各地公布试点的PPP项目进展参差不齐,仅有少部分签约。
民生证券研究院近日发布的一份报告称,2014年9月之后,全国34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目,但真正签约的约为2100亿元,仅占总额的1/8。
由此,社会上难免出现PPP“上热下冷”的说法。
专家表示,PPP项目一般都有比较长的谈判周期,有些项目前期谈判甚至长达3年,然后才能真正进入实际操作阶段。主抓PPP项目的财政部副部长史耀斌近日透露:“PPP项目如何实施和运营,只有充分评估以后,社会资本才会真正下定决心和政府合作,这需要一定时间。”据其介绍,一个PPP项目从开始立项到准备,需要6个月或者一年。
固然,考虑到谈判周期,仅凭目前的签约率就得出“上热下冷”的结论失之客观。然而,相对于国家层面,地方政府和企业的行动的确迟缓得多,纵然各地磨刀霍霍,真正落地的寥寥无几,即使在湖南、四川等PPP项目推进较为强力的省份亦是如此。据报道,四川在去年12月的推介会上曾推介264个PPP项目,投资额2534亿元,签约率仅10%左右。
在财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚看来,最关键的问题在于法律保障。
在接受记者采访时,赵全厚分析了PPP项目签约率低的原因:“在这些大型的公共基础设施领域,一直都是国有资本一家独大,而民间资本是几十年边缘化的发展起来的。所以相对分散化一些,更多地愿意往另外的行业走,会分流走。”
考虑到资本的逐利本性,民间资本对公共服务项目的迟疑,无疑有自己的顾虑。
“政府的公共定价机制一定要改善,必须公开透明,而且可以动态调整。比如地铁收费,价格调动,政府控制,如果政府没有一个可信的定价与价格调整机制,社会资本进来,它的现金流是有限的。”赵全厚说。
那么,谁将会是与政府合作的社会资本主力军?赵全厚认为,可能更多的还是国有竞争性资本。“真正的民营资本相对来说是有限的。”
一位地方官员对媒体提问的回答佐证了赵全厚的观点:“相对成熟的大项目都是央企或省级企业,而真正民营资本介入的都是些较小的项目,如污水处理项目。”
环保、水务方面确实是公认的PPP项目集中的领域。那么问题来了,该类项目往往盈利率并不可观,因此政府会承诺给予财政补贴。“政府承诺给予补贴的项目,同样应当通过法律予以保障。”赵全厚强调。
在此次《意见》强调的5大原则中,前三位就是依法合规、重诺履约、公开透明,显然,中央政策制定者已经注意到了此前PPP推广运用中遇到的难题。“现在正在加快这方面的立法。”赵全厚说。
不过,在他看来,《意见》的最大亮点并不是以上这些,而是“在国务院层面上把各方面力量更加规范,把几个部委的力量整合起来,把政策理顺了”。
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