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化解地方融资缺口是关键
在新地方债务框架下仅靠发行地方政府债券来替代融资平台借款可能导致1.4万亿元的融资缺口,PPP模式将成为有效填补融资缺口的重要方式之一。
事实上,在新地方债务框架下仅靠发行地方政府债券来替代融资平台借款可能导致1.4万亿元的融资缺口。如果考虑到今年基建投资需要加码的资金需求,潜在地方融资缺口还可能进一步扩大。 在一些分析人士看来,PPP模式将成为有效填补融资缺口的重要方式之一。
如何通过PPP模式填补地方融资缺口?
根据瑞银估计,地方政府融资缺口可能达2.2万亿元。为了实现2015年20%的基建投资增速,今年还需要通过PPP模式承接1.5万亿至2万亿元的基建投资。瑞银方面预计,为了加快推进PPP模式的大范围实施,决策层将允许部分融资平台和准政府机构作为企业合作方参与PPP模式,并将推进公共事业价格和其他结构性改革。
瑞银中国特约首席经济学家汪涛在接受中国商报记者采访时表示,“这种务实的方式应可以在短期内弥补地方融资缺口,但长期看有可能会引发新的道德风险。房地产下行拖累地产和工业投资,再加上出口复苏未达预期,中国经济面临的下行压力不可小觑。”
汪涛认为,决策层已将PPP模式作为替代地方政府融资平台开展基建投资的重要替代途径,然而目前推进速度较为缓慢。虽然目前各地方政府公布的PPP项目总投资规模已超过2.5万亿元,但这些项目的签约率(政府与企业部门)只有10%左右。
不过汪涛表示,考虑到PPP项目进展缓慢且地方政府已经面临较大的融资压力,决策层还出台了一系列缓解短期现金流压力的措施,这其中包括地方政府债务直接定向置换。地方政府债务置换可以减轻地方政府的偿债负担,并在一定程度上缓解其现金流压力。特别是定向债务置换对国内债券市场和流动性的影响和冲击最小,可以有助于推进新地方政府债券的发行进展。“我们预计,今后几年地方政府债务置换的规模可能达到8万亿至10万亿元,每年可以减少地方政府的偿债成本(还本付息)1万亿元以上。”
此外,为弥补地方债券融资到位之前的短期融资缺口,地方政府已获准可以盘活存量财政资金、动用部分国库库款(财政存款)用于资金周转。截至今年4月底,财政存款余额为3.55万亿元,不过受法律和行政因素约束,大部分资金恐怕难以挪用。
“要注意的是,政策性银行的部分贷款将提供给PPP项目,而非直接借给地方政府或其融资平台。”汪涛告诉中国商报记者,事实上,政策性银行主导的贷款可以增强社会资本对PPP项目的信心,进而引入更多企业资本参与。但是,过渡期中的在建及新增的基建投资项目对资金的需求较为迫切,有必要允许融资平台继续借款,以及通过政策性银行对地方政府项目直接放贷。
不过汪涛分析认为,如果2015年基建投资增速达到20%,且地方政府在其中扮演重要角色,那么地方融资缺口可能还将再扩大6000亿元。此外,在地方政府发行新债券、PPP模式启动之前(目前二者均有所推迟),还有部分在建政府投资项目急需资金投入。
但从目前形势来看,企业资本参与PPP项目的意愿还不够强。“考虑到企业需要一段时间对PPP项目进行可行性研究和确保获得批准,PPP进展缓慢在一定程度上可以理解。但是其更重要的原因可能是大多数PPP项目的盈利前景暗淡。”汪涛认为,其他可能导致PPP项目进展缓慢的原因还包括,各相关部委之间缺乏有效协调和统筹规划,例如财政部和发改委分别各自发布了存在一定差异的PPP指导意见和合同范本;缺乏PPP的相关立法,这就使企业对能否确保政府执行合同协议、或其相关产权能否得到切实保护产生疑虑; 其他领域的结构性改革也可能给PPP模式的推广带来不确定性。
“我们预计决策层将会着手解决上述问题,并加快交通和公用事业价格、公共服务领域等相关结构性改革,以提高企业参与PPP项目的积极性。”汪涛预计,年内PPP的相关投资将加速增长。
此外,瑞银预计决策层将进一步放松政策,允许地方融资平台更多地参与PPP、允许地方融资平台能够在更长的过渡期内继续运营在建项目并为其募集资金,从而确保基建和其他政府投资稳健增长。
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