辽宁沈阳生态环保改革破冰

2014年，辽宁省经济增速全国倒数第三，是目前有统计数据可查的22年来最低。今年第一季度，辽宁经济增速全国垫底。

在经济下行压力如此巨大的背景下，沈阳市政府日前召开蓝天行动大会，提出“大力实施环境治理，把绿色发展转化为新的综合实力和竞争优势”。坚决走出一条老工业基地振兴与生态环境保护建设同步推进的双赢之路。

沈阳，正在用新的改革实践，践行习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的理念。

变革一

实行环保统一监督，建立考核追究体系

“你能说出还有哪个部门像我们管得这么宽的，几乎与所有的政府组成部门都有交叉吗?”沈阳市环保局局长李超说，根据现行法律，在市、区(县)层面，至少38个政府相关部门应当承担环境保护的主体责任。

李超说，尴尬的是，长期以来，由于介入不了宏观决策、监督层面，环保部门被动地成为粗放经济增长的助推者，发展计划目标制定的远望者，城市基础设施建设的旁观者，财政预算资金的乞讨者，公众百姓责骂的首选者。

为彻底扭转这一局面，蓝天行动大会公布的《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于全面加强环境保护的意见》(以下简称《意见》)提出，沈阳将构建“政府全面负责、环保统一监督、各部门依法履职、全社会广泛参与”的环境保护工作新格局。

蓝天行动大会上，沈阳市市长潘利国与35个相关单位签订目标责任状，确保政府确定的本年度环境保护刚性目标与任务得到落实。

“环境力就是发展力，责任状就是军令状。”潘利国在致辞中说。

“落在纸面上不过几句话，背后却是沈阳市环保局上上下下努力两个多月的结果，更是沈阳几代环保人几十年来不断努力争取的结果。”李超说。

10年的局长经历告诉他，环保部门最大的责任之一是代市长“布置作业”、“判分评价”，环保部门重在督促各部门落实主体责任，谋划建立严格的责任追究制度，担负起“监督员”的角色。

记者还参加了于洪区在全市率先召开的蓝天行动大会。会议重申，对因安全生产工作不力，致使发生安全生产事故后引发次生环境污染事件的，要严肃追究安全生产监管不力的责任，对规划不合理造成环境污染或侵权损害的，严肃追究规划部门相关责任。

会上明确提出将环境保护绩效考核分值提高到100分以上，2015年起，对生态红线保护区所在的平罗、马三家两个街道取消工业总产值考核指标。领导干部不符合考核相关规定的两年内不予提拔使用。

变革二

试点下放环保机构，优化内部管理职能

2008年，沈阳开始实行区环保机构垂直管理。近期，酝酿已久的沈阳市蓝天行动领导小组办公室关于下放环保机构的请示得到了批准，沈阳市委常委会决定分批有序取消环保机构的垂直管理。

“当年政府更关注经济发展，基层环保工作往往要服从于经济发展，在污染治理、严格执法、建设项目审批等方面，不时会出现一些干扰执法问题。垂直管理后，这方面干扰减少了很多，环保力度加强了。”沈阳市经济技术开发区环保局局长王志军说，如今不同，政府对环境保护工作认识程度越来越高，上项目都会主动问及环保能否过关。

“当年垂直，利大于弊;现在回来，还是利大于弊。”王志军更注重取消垂直的积极一面：区政府会更重视环保部门的作用，更有利于实现综合管理和综合治理，更有利于落实政府多部门主体责任，与兄弟部门沟通协调更容易些，人大、政府的监督作用都会加强。

“垂直管理不能实现环保工作的多方参与，也破坏了环保的责权体系，试点取消垂直是为了明晰各方责任，贯彻新环保法中落实地方政府主体责任的要求。”李超认为，如果不改变目前管理体制，上级环保部门对下级政府的监督将是空话一句。

在市政府试点下放环保机构的同时，沈阳市环保局也在酝酿内部职能的优化。在他们看来，目前的环保内部机构设置权力色彩浓重，运行封闭，到了需要改变的时候。

据李超介绍，沈阳市环保局正在整合、清理、重构环保队伍，按服务、效率的原则成立改革办公室、排污交易处、社会服务处、环保产业处、人力资源处、绩效考核办、信息公开处、执法稽查处、县区联络处、市民维权中心等。

变革三

审批制度全面改革，环境信息全面公开

记者采访中听到一个故事，沈阳城区内有3位下岗女工拟在家中开办“三姐妹缝补店”。二姐来环保局哭诉，原因是工商要环保批件，环评需要8000元费用，还要付监测费2000元，最后可能还收噪声排污费。

“这也促使沈阳市环保局下定决心今年起取消服务业、餐饮类一切环保审批。”沈阳市环保局副巡视员单伟民说，审批制度改革总的原则是对重污染行业实行从严从紧管理，对无污染或轻微污染行业试行简化审批。

据了解，2014年1月，沈阳市环保局率先出台《关于优化房地产开发、宾馆酒店办公用房项目环评审批的通知》。此外，还对未明确环境类别及对环境无影响或影响较小的项目进行细化，出台对电力道路交通等七大类51项建设项目实行环评豁免管理政策。

环保工作的基础是公众参与，公众参与的基础是信息公开。

在李超看来，公开是所有改革面临的首要问题。因为不公开，公众怨声载道，官僚懒政有了落脚之处，寻租腐败有了藏身之地。

据了解，沈阳市2014年开始排污收费信息公开试点实践，去年在当地媒体将市规模以上供暖企业按统一标准核定的收费额和最后的征收额全数公开。

“没想到’收益’大大超出设想。”李超说，一是收费额度大大增加;二是企业间形成相互监督;三是寻租空间大为压缩;四是一线执法人员普遍领悟了行政的轻松与和谐。

据沈阳市环境监察支队支队长陈晓冰介绍，2014年沈阳市选取了电厂、供暖等重点行业，在当地媒体做了5轮公开公示，特别是供暖行业排污收费2014年比2013年增加了3500多万元。

当前，对各类污染行为的监督，基层环保部门常常困惑于人力、车辆等自我能力的提高上。“出路有二，一是大力利用现代化技术，提高监督效率，可以采用社会化投入，政府购买服务方式解决问题;二是公开环境信息，实施重奖策略，加大公众监督力量。”李超说。

据了解，目前，沈阳市已聘请1000名社会监督员，准备2015年底前拿出30万元奖励公众举报。

“当污染行为成为‘过街老鼠’，环保战役已胜了一半。”李超说。

变革四

组建环保产业集团，建立市场化推进机制

始建于上世纪50年代的沈阳市胸科医院，供热设施逐年老化，污染严重，导致院方与周边居民关系紧张。院方对此非常头痛，可是由于资金不足，一直不敢拆除老旧锅炉房。

据了解，沈阳市目前在用燃煤锅炉3072台，其中像胸科医院这样的20吨以下燃煤锅炉占到80%。

“沈阳市当前规模以上企业年耗煤量2450万吨，5个月采暖期耗煤量1650万吨。一年中40%的时间，耗煤70%左右。”沈阳市环保局副局长李刚告诉记者，沈阳大气污染治理现在面临的主要问题是能源结构调整。

《意见》提出，“将环保产业纳入政府战略性新兴产业专项资金支持范围。设立环保产业投资基金，组建环保产业集团。”

沈阳市政府日前决定将环保产业相关职能调整到市环保局。会后，沈阳市绿色环保产业集团正式成立。

“成立环保产业集团，是为了配合沈阳市环保体制改革，打破现有的政策、体制、机制束缚，突破工作中人才、资金、技术等方面瓶颈，将环境保护领入环保产业发展之路，助推沈阳市3年蓝天行动顺利完成。”集团董事长陈涛告诉记者。

陈涛说，集团将通过投融资制度转变，引入社会资本，借助第三方治理和PPP融资等方式，形成企业、政府、社会三方投资、三方受益的环保市场新模式。

“以前的燃煤锅炉很难实现达标排放，我们也想过淘汰，却苦于资金、技术、价格等原因，迟迟没有下定决心。” 沈阳市胸科医院副院长梁煊告诉记者，得益于集团燃煤锅炉改造项目，医院获得了政府补贴，购买了燃气锅炉，还享受了更优惠的天然气和用电价格，这样一算下来，成本与之前相当。

今年，沈阳市将以医疗、教育、军工、供暖、工业等行业燃煤锅炉房为改造重点，强力推进以燃气、电、介质热等清洁能源替代燃煤，预计改造锅炉800台、7000个吨位，可减少燃煤量150万吨，每年可少向环境空气排放烟尘1.6万吨，减少二氧化硫排放1.5万吨。

“至2017年，全部实现20吨以下燃煤锅炉的清洁能源替代。”李刚说。