排污许可制度设计实施需改革创新

我国排污许可证已实施20多年，江苏、浙江、广东、福建等8省出台了由省人大通过的排污许可办法或条例，天津、河北、上海等14省市以环保令或环保部门规范性文件的形式出台了管理办法，一些省市在环境保护条例中明确了许可证颁发程序和要求。然而，笔者调研发现，排污许可证在各地实施效果不佳，一直未能成为地方管理污染源的有效抓手，有些地方甚至流于形式，作用甚微。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。新修订的《环境保护法》强调“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，要求持证排污、无证不得排污。当前，在现有国情条件下分析既往经验教训，借鉴国际经验，设计和实施好排污许可制度，带动污染源管控体系改革已迫在眉睫。

深刻分析许可证实施未充分发挥效用的原因，是设计好制度的基础

一是排污许可证权威性不足，重发证、轻证后监管，形成不管即无用的恶性循环。虽然全国大部分省份都已经颁发了排污许可证，但往往过分看重证照发放的审核过程，而发证后的监管则基本为零。分析其原因，一方面，由于没有排污许可条例等上位法授权，罚则不健全、不严厉。多数省份并未明确规定违反证照要求的管理与处罚措施等。另一方面，许可证内容过于简单、流于形式。执法人员不以排污许可证为执法依据，不将执法结果记录在许可证中。许可证实施和管理力度弱，自然难以得到政府和企业的重视，也无法树立按证排污的法律观念。

二是环境管理精细化水平不高，难以满足许可证管理需求，现实基础条件也使许可证的核发流于形式。欧美等发达国家排污许可制度获得成功，主要根植于完备深厚的法治与道德氛围、如实申报公开的环境数据行为、自觉到位的企业守法意识。这些因素构成了发达国家对污染源精细化管理的坚实基础。而在这些方面，国内却形成较大反差。据不完全统计，我国有150万家左右的污染源，其中纳入排污费征收的点源有50万家左右，但纳入国控重点源、进行在线监测管理的点源仅1.3万家，多数企业仅靠频次不高的监督性监测。此外，我国直接参与点源现场管理、监督、检查、执法的环保人员仅7万人左右。面对数量庞大、情况复杂的污染源，监管设备、经费、人员技术水平远不到位，基础环境管理能力还需要进一步提升。笔者调研发现，不少地方发放排污许可证往往是形式性审查，部分区县90%以上的许可证在极短的时间完成核发。若环保部门不转变管理方式和治理模式，仍然独自承担繁重的许可证前置核发审查的主体任务，在目前国情下，以排污许可证为核心建立差异化、精细化的污染源管理体系，仍将还会停留在理念层次。

三是未实现污染源管理制度的联动，远未形成一证式管理理念，排污许可管理并未成为污染源管理的核心环节。目前，各地发放的排污许可证载明的内容较为简单，仅有企业的治理工艺流程和排放标准等主要环境管理要求，没有对企业遵从环境统计、总量控制、环境影响评价等环境管理制度实施提出明确要求，更缺少一厂一策的个性化特征要求，协调性和约束力不强。这种简单化往往使许可证仅起到排污资格证的作用，将无证不得排污的罚则理解为许可证的主要定位。另外，多套污染源数据计算方式不一致、应用范围有差异，使得排污许可证难以将各口径数据统一在一证中，削弱了许可证的严肃性与规范性，没有起到作为污染源环境管理载体的作用。

从若干关键问题的关系辨析，找准排污许可制度的定位

首先，如何加强排污许可证的事后监管，比事前如何发放证照更重要。

现行点源环境管理存在的最大问题并非如何发放排污许可证，而是对排污单位的事后监管不够严格，未将排污许可证作为事后监管的载体与执法依据。由于忽视证后监管，一些已经发放的排污许可证并没有起到约束排放行为的作用，部分排污单位仍抱有“持证即合法排污”甚至“持证可以随便排污”的错误观点。从重事前审批向重事后监管转变，符合现有行政体制改革的总体思路。证后监管更为强调对排污单位排污行为的管理，通过不断规范化与精细化的环境监管，逐步归真排放数据，进而为其他环境管理措施奠定基础。

其次，如何使企事业单位真正按许可要求进行排污约束，比许可量精准核批更重要。

企事业单位排污量的获得、确认以及许可量的核准，是排污许可的重点内容。笔者认为，基于我国国情现状，在第一轮核批排污许可量时，对绝大多数企事业单位按照排放标准、现状排放量与总量控制要求量进行综合平衡即可。先让尽可能多的企事业单位进“笼子”、按要求规范排污行为是当务之急。后续轮次换发许可证、许可证年度检查时，可以再提出进一步收严要求。

排污许可证实施过程中另一个重要问题，就是建立点源排放与区域环境质量之间的响应关系。笔者认为，排污许可确实是建立污染源和环境质量关联的基础。在排污许可证国家层面的政策框架尚未搭建成功、综合性排污许可证尚未发放完成的阶段，在第一次核发时便直接全面响应质量达标要求难度较大。建议实施差别化方针，分步实施，加快推进。对超标单元、污染严重城市实施以环境质量目标为约束的企事业单位总量控制和排污许可;可以先在局部区域、新建项目层面率先实施，在增量上做文章;鼓励有能力和条件的地区实施容量总量控制，全面直接响应质量达标进程。

第三，通过排污许可落实企事业单位总量控制指标是政策设计的方向与难点。

现行的总量控制制度并未直接将总量控制指标分解落实到企业事业单位，在某种意义上分解的是削减任务或削减量。新修订的《环境保护法》明确提出，企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。这涉及区域总量和企事业单位总量的衔接问题，也是排放权确权和排污权交易的前提，是大势所趋的工作方向。通过排污许可证将区域排放总量落实到企业事业单位是最为可行的做法，但实施过程中将会面临一系列难点问题。

企事业单位实际排放量的确定是首先面临的问题。由于污染物排放往往具有不可见、非恒定、变化大、不可重现回溯追踪等特征，使得污染物排放量的确定对于企业和监管者都是一个难题。同时，由于社会法治氛围和企业守法意识不到位，我国并没有形成类似美国的企事业单位自主监测、如实申报、造假违法的内在约束机制，仅靠环保部门的监督性监测，难以真实获得实际排放量。另外，在企业建设前期、实际运行等不同环节，往往存在环境影响评价预测数、物料平衡推算数、产排污系数测算数等多个口径数据，这些数据有些是应该存在的，差异也是正常的，但最大问题是缺乏整合、没有能够从大量数据中产生有效数据。

此外，由于统计覆盖范围、历史数据基数法延伸处理等原因，区域环境统计排放量与区域内全部企业(大于环境统计企业口径)实际排放量之和可能对不上。加之排污许可核定是基于设计能力的许可量，这将在局部区域造成一种可能，即全部排污单位许可量会较大幅度超过现在区域排放量现状统计量，使我国排放量数据问题矛盾凸显。这是许可证制度实施不可回避的难题，也是我国环境精细化管理绕不开的瓶颈。

第四，实施多要素、末端和过程适当兼顾的综合性一证式排污许可，其中许可事项宜简明关键，载明事项可拓展丰富。

无论是美国的水、气单独排污许可制度，还是欧洲的综合性许可证制度，排污许可证最重要的是发证后对污染源的管理。采用何种发证方式、是否分介质发证主要是基于不同地区的法律基础和管理需求，并非排污许可制度的核心。不能把美国历史沿革背景下不同法律授权的分要素许可做法作为客观规律。综合性排污许可证体现了对企业的全部环境管理要求，体现了多介质、多污染物协同防控，体现了防与治的关系，更符合我国国情。

综合性许可要明确许可事项与载明事项的区别。许可事项是许可证的核心，是对企业许可申请的回复，一般指政府部门通过许可证允许排污单位排放污染物的种类、数量、浓度、方式与去向，是必须遵守的事项。载明事项则可以适度扩展，往往并不是企业申请事项，较多地体现了环保部门对排放行为的后续监管要求，是许可证发放的重要内容，但不归属行政许可法管理，层级也比许可事项低。这其中，有些是对企业执行和实施许可事项的过程性要求，明确规定与排放直接相关的原材料使用、生产工艺、生产设备、生产技术水平等，以使许可事项细化、落实和可操作;有些是对企业落实有关法律法规和部门要求的具体化、针对性规定，如生产与储存各环节是否存在漏撒或其他形式的无组织排放，是否准备了突发环境事件应急预案与应急物资设施等。