不只是“红顶中介”听环保部专家悉数环评的前世今生-第2页-北极星环保网

投稿

我要投稿

2.4问题高发期(2012-2015)

环评行业经历了快速发展之后，自身问题也不断暴露出来。

环评作为一项管理制度，执行率和措施落实率不高是影响其权威性的重要因素。以济南市历下区为例，2012年需要办理环评的企业1846家，已经办理环评审批手续的689家，环评办理率37.3%。企业“未批先建”现象突出，环保部门对未执行环评程序的企业处罚力度小甚至不处罚，环评的严肃性经受考验。2015年，中央巡视组对环保部的巡视意见中，第一条即为环评“未批先建”问题，反映出这一问题的严重性和普遍性。

与“未批先建”同样饱受诟病的，是评价机构管理混乱，人员挂证、机构借证问题突出。由于规定了个人资质对单位资质的支撑要求，环评工程师成为各个评价单位竞相争夺的对象，演化到后期，出现了大量挂证的乱象。环评机构最初以各地环科院、高校以及行业单位为主，随着环评知名度不断增加，一大批背景复杂、以盈利为唯一目标的公司加入到评价机构中来。这些公司往往既无单位资质，也无个人资质，以承揽项目为优势，为专职环评单位介绍项目，或干脆自己组织人马编写报告，再寻找有证单位借证，成为真正的中介机构。这些机构工作质量差，但市场生存能力强，极大地败坏了环评行业的声誉。

环评制度的主要参与方--建设单位--也对环评工作存在诸多不满，主要集中在环评工作周期长、费用高等方面。由于环评导则更趋复杂，而且报告必须一次性通过技术审查，评价单位通常宁滥勿缺、宁深勿浅，环评报告书越写越厚，工作周期和工作费用也就大幅上升，成为项目各项前置审批中最为费时费钱的工作。许多环境敏感项目的建设单位为保证尽快取得批复，更愿意将环评工作委托给与审批部门关系密切的其下属的环评机构，即“红顶中介”。环保系统所属评价机构承接了大量环境敏感的重大项目，在协调环境保护和经济建设方面发挥了重要作用，客观上也形成了一定程度的技术垄断，甚至造成社会上的诸多误解。

比上述问题更加严重的是，由于环境质量日益下降且公众的环保意识日渐提高，公众对环境管理的不满集中发泄到环评制度上。2012年短短四个月内，发生了三起环境群体性事件，分别是什邡市反对钼铜项目事件、启东市反对王子造纸厂排海工程事件和宁波市反对PX项目事件。在这些事件中，社会公众和媒体不约而同地将批评声指向环保部门，矛头更是直指知名度最高的环评制度。环评制度面临是否有效甚至是否必要的挑战。

环评制度实行三十余年后，无论是社会公众还是建设单位，甚至环评从业人员，都对这项制度提出了批评，环评改革势在必行。自2010年起，环境保护部开始启动环保系统事业单位环评机构体制改革，促使环评技术服务机构与行政主管部门脱钩，向专业化、规模化方向发展。2015年，环保系统所属环评单位首当其冲，作为“红顶中介”被清理出环评队伍。

3.环评制度的局限与挑战

环评制度面临的挑战不只来自“红顶中介”等问题，决定这一制度存废的是更为复杂和严峻的环评制度的有效性问题。分析并解决这一问题，是环评健康发展的必要条件。

3.1制度设计出现偏差

环评制度有效性问题首先产生于制度设计不合理，包括目标设计不明确、难实现，管理设计太复杂，难操作等。

环评管理时段不够清晰。如前所述，环评在建设项目前期设计阶段介入，环评成果被纳入项目可研并最终得以实施，从而实现建设项目设计方案的优化。只有当环评的工作成果(主要是各项环保措施)真正被实施，环评的管理效应才能得以体现。在实际工作中，环保部门借助发改等部门实现了项目前期的环评审批，而对项目建设期及运行期的监管则显得力不从心，使得环评措施是否实施、措施是否有效这些关键性问题常常难以落实。将环评的管理时段简单终止于项目前期，而缺少对企业的污染责任追究，致使出现了一批环评手续合法、但在运行中环保不合格的项目，环评最终变成了一纸空文，给社会和公众造成环评无用的直观印象。

环评管理内容过于庞杂。环评报告中除必须包括前述的总量控制、清洁生产等章节外，还常常被要求分析评价由其它部门主管的水资源、水土保持、林业、地质安全等环保相关问题。近年来，环评工作包罗万象、事无巨细，一本环评报告几乎涵盖了项目可研阶段全部论证报告的主要内容;在很多缺少科学研究的领域，环评也被要求给出明确结论，成为环境科研的“最前沿”。这样做，看似全面科学，实则使环评承担了很多不必要的责任：项目运行过程中无论哪项工作出现问题，都会得出环评工作失误的结论。

环评管理方法偏重技术，过度技术取向误导了环评的工作方向。环评制度实施以来，始终存在着应用科学研究和综合管理制度之间的身份界定困扰。事实上，环评作为一项控制建设项目可能带来的环境风险的管理制度，在实施中必须满足两个基本条件:一是价值合理性，即行政机关设定的风险规制目标能够为民众所接受，从而具有正当性;二是工具合理性，即行政机关规制风险的手段或措施基于精确的计算和预测，具有科学性。这就决定了环评具有“双重属性”，不仅要具有科学性，更要具有合理性。越简单的制度越容易得到落实，环评的过度技术取向极大地增加了环评工作的复杂性，加大了环评的执行难度。

管理标准亟待统一公开。由于技术研究工作本身缺少统一的标准，个人喜好常常掺杂在技术审查中，对环评工作的内容、深度甚至方法都会有不同的观点，极易造成环评审查的不公正，也在客观上造成了前述无良环评机构仍能生存的怪象。

3.2管理体系运行失效

环评有效性的原因除来自制度设计外，也来自执行层面出现的问题。

在社会关注度高、工作要求严苛的大环境下，环评工作体系中的建设单位、评价单位、评估单位均承担了极大的工作压力，各方为实现所在团体利益最大化，互不信任、互相推责，致使环评难以发挥出应有的作用。

评估部门重研究轻操作，混淆了科研和管理制度的界限。环评具有相当的专业性，在工作中，需要开展深入的调查研究和模拟预测，才能提出有实践意义的环保措施。同时，与环境相关的前沿性问题，在研究成果可靠和操作方法成熟的基础上也可以做为环评工作的参考资料。但是，环评作为一项管理制度，必须具有清晰的工作边界和流程，不应随意增加其工作内容、改变其工作方法。特别是作为一项行政许可，环评审批的每一环节都有明确的工作时限。无论在制度设计还是执行层面，在环评程序中无限地开展科学研究，都使得环评制度难以运行。

建设单位重批文轻落实，环保措施经常大打折扣。对于很多建设单位而言，环评批文是取得项目最终核准文件的必备要件之一，环评对于企业更多是外在程序要求，而非自身发展需要。因此，企业开展环评的动力在取得环评批文后就丧失殆尽，对环评中要求采取的各种环保措施则能省就省。实事求是地讲，由于存在环评审批过程中重研究轻操作的问题，有些环评阶段提出的措施确实也有不合理的地方。但是，扣除这些不合理的措施，仍然有一大批项目未按要求落实诸如淘汰落后产能、改造环保不达标老设备等合理要求。

投稿与新闻线索：电话：0335-3030550，邮箱：huanbaowang#bjxmail.com（请将#改成@）

订阅北极星周刊，精彩内容不再错过！

特别声明：北极星转载其他网站内容，出于传递更多信息而非盈利之目的，同时并不代表赞成其观点或证实其描述，内容仅供参考。版权归原作者所有，若有侵权，请联系我们删除。

凡来源注明北极星*网的内容为北极星原创，转载需获授权。

环评查看更多>环境保护查看更多>环保部查看更多>

姓名：
性别：
出生日期：
邮箱：
所在地区：
行业类别：
工作经验：
学历：
公司名称：
任职岗位：

不只是“红顶中介”听环保部专家悉数环评的前世今生

登录注册

绑定账号

想要获取更精准资讯推荐？建议您完善以下信息~

订阅成功

想要获取更精准资讯推荐？建议您
完善以下信息~