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王亚男(1975-),女,环保部环境发展中心环评研究中心主任,正高级工程师,主要研究领域为战略环评及规划环评。
1.环评制度的建立与管理框架
环境影响评价制度最早由美国首创,1969年美国颁布了《国家环境政策法》,其目的是使可能影响环境的工程建设、规划或其他活动对环境造成的影响减少到最小程度。随后,欧盟、日本等国家纷纷效仿,并大体在20世纪70年代建立了环境影响评价制度。我国早在1973年即引入了环境影响评价的概念,并于1979年在《环境保护法(试行)》中将其以法律的形式确立下来。从此,环境影响评价制度作为环境管理“八项制度”之一,为中国的环保工作发挥出极其重要的作用。
环评制度作为一项“舶来品”,与中国的政府管理体系相结合后,形成了中国独有的管理框架。经过三十余年发展,环评的运行体系逐渐形成了由审批机构(政府环境行政主管部门)、技术评估机构(环境行政主管部门下设的评估中心)、评价机构(环评单位)、实施机构(项目建设单位)以及监督方(社会公众)五方共同组成的格局。其中,技术评估机构由政府指定开展技术评估,评价机构是为政府和建设单位提供咨询服务的中立的第三方,公众通常由项目周边的群众、环保非政府组织(NGO)和媒体构成。
2.环评制度的发展与成就
2.1成长期(1979-1997)
从环评制度建立的1979年到“建设项目环境保护管理条例”颁布前的1997年,环评制度经历了从一张白纸到初具形态的成长期。环评制度通过被纳入项目审批程序而得以实施:在项目的可行性研究报告阶段必须开展环评,这样计划部门可以通过对可研的审批保障环评程序的履行。同时,环评技术体系逐步形成,在九十年代相继出台了一系列环评技术导则,明确了环评的技术思路、工作内容以及工作方法。这一时期,环评制度的社会知名度不高,执行率低,环保措施落实率更低。
2.2发展期(1998-2003)
1998年颁布的“建设项目环境保护管理条例”,明确了环评分类审批要求、行业主管部门责任,提出了与环评制度配套实施的“环保竣工验收”制度,极大地提高了环评制度的操作性,环评制度开始逐渐被企业认可并实施。
2002年,当时的国家计委和国家环境保护总局联合发文“关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知”,规范了环评报告编制费用。按文件要求,各类项目根据投资、行业、所在区域以环评文件的类别不同,环评收费从1万到110万不等。收费标准的出台保障了环评从业人员的经济利益,吸引了大量环保科研人员加入到环评工作中。
2003年,《环境影响评价法》颁布实施,极大地提高了环评的社会地位和知名度,也提高了环评的执行率。至此,环评不仅具有了坚实的经济基础,更有了坚强的法律保障,成为一项蓬勃发展的朝阳行业。
2.3壮大期(2004-2011)
《环评法》实施后,环评事业的发展进入快车道。环评逐渐为社会熟知,并最终成为知名度最高的环境管理制度之一。
2005年的圆明园事件,使得“环评”首次大规模地进入中国普通社会公众的视线。2005年3月,兰州大学生命科学学院教授质疑圆明园湖底防渗工程破坏生态;随后,当时的国家环保总局表示,该工程未进行建设项目环境影响评价,应该立即停止建设,依法补办环评审批手续;4月,环保总局举行公众听证会,就圆明园遗址公园湖底防渗工程项目的环境影响问题,听取专家、社会团体、公众和有关部门的意见。“圆明园事件”在环评发展史上的重要意义在于:它客观上完成了一次全民环保教育,使环评走出实验室和办公室,走向普通百姓,并深入人心。
2006年开始的“环评风暴”又将环评推到了环保工作的最前沿。2006年,环保部门首次公布了一批大型企业的环评违法问题,在社会各界引起强烈反响,被媒体称为“环评风暴”。2007年初,环保部门对环评违法违规现象突出的流域、区域和行业首次实行“区域限批”“行业限批”,2008年修订的《水污染防治法》使“区域限批”法制化。此后,环评逐渐成为环保部门的重要工作抓手,很多执行不力的管理制度开始搭环评这趟车借机落实。总量控制、环境风险评价等章节逐渐被增加到环评报告中来,成为重要审查内容。
这期间,环评作为项目建设前的一道重要门槛,在控制污染物排放提高清洁生产水平、减小生态破坏节约自然资源、调整产业结构和布局优化经济增长、推动决策的科学化和民主化等方面发挥了重要作用。以2010年为例,环保部就对44个、总投资近2500亿元涉及“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目做出退回报告书、不予批复或暂缓审批处理。
环评管理的效果日益显著的同时,环评制度的自身建设也在这一时期得到发展。2004年至2005年,《环境影响评价工程师职业资格制度暂行规定》、《环境影响评价工程师职业资格考试实施办法》、《建设项目环境影响评价资质管理办法》等系列文件发布,日后对环评行业影响深远的环评工程师制度开始实施。环保部门还相继出台了《地下水评价导则》、《环评公众参与暂行办法》,修订了《大气环境影响评价导则》、《生态环境影响评价导则》。环评工程师制度的实施和技术导则的完善,为提高环评队伍的工作能力、保证环评报告书质量起到了积极的作用,环评工作更加严谨专业。
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