中国PPP存在的问题与新一轮PPP的发展方向

为竞争而垄断：以综合管沟为核心的公用事业投资运营监管模式——青岛高新区的研究案例

下面我介绍一下天则所在青岛高新区做的一个项目，这个案例是公用事业投资、运营和监管的基本模式。这是盛洪所长带领一个课题组做，不是我个人的功劳，我是受课题组委托给大家介绍一下。

概况和背景就不详细讲了。这个高新区我们当时去的时候还是一片空白，但它周边已经有了四家供水企业，三家污水处理厂，四家供热企业，一家管道燃气企业，还有全国性的电力、电信和广电供应商。一个关键信息是规划有72公里的综合地下管沟，这有非常重要的作用，它是我们这个方案的一个核心。

说到公用事业，大家都知道传统上都是由政府来提供，造成成本高、效率低，成为财政包袱。欧美公私合作伙伴关系的实践给了我们借鉴。2002年建设部《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》出台后，中国的PPP也取得了很多的效果。

在这个项目里头我们的基本目标是这么几个，首先是保证服务质量的提高和稳定，服务的安全还有不间断地提供，其次方案要有可操作性，要简单高效，另外我们要充分地利用融资空间，还要有合理的定价，使得项目在商业上可行，最后要有有效的监管。

我们为项目设定了一些优先原则，我们的方案要简单，要尽量利用市场竞争机制，如果说某个行业既可以由政府提供服务，也可以由企业提供服务，就尽量选择由企业提供服务。从政府的角度，原则是无为而无不为，尽可能避免政府直接的介入和干预。在项目的投资、建设、运营、监管过程当中，尽可能的发挥市场的作用、民间企业和非营利机构的作用，甚至可以发挥文化的作用。

具体理论不多说了，跳过去，因为时间有限，直接讲讲公用事业作为整体的性质。大家平时分析得比较多的是每一项的公用事业的性质，自来水、污水处理的性质，但公用事业作为一个整体是有它自己的性质和特点的。从时间的维度来看，在一个新区、一个新城，基础设施在初创阶段更具有公共物品性质，到成熟阶段会有更多私人物品性质。象青岛高新区或者是其他的新城，刚开始的时候入住率很低，但所有公用事业都必须要建好，不建好一个企业都不能入住，一个居民都不能入住，首先必须要具备这个条件，所以公用事业作为一个整体在初创期公共物品的性质很强。随着入住率提高，居民、企业的付费程度，能够覆盖的成本更高，它的公共物品性质就会减弱。再比如一个水库刚建起来的时候，他可能就是为了保障供水，防范干旱，平常不用，保障性的，公共物品性质很强。随着城市人口越来越多，需要越来越多水的时候，动用这个水库作为日常供水，这个公共物品性质就下降了，这是从时间维度。

还有一点就是从空间维度。从每一户居民来看，公用事业他是公共性的，但是如果从一个新城、新区整体来看的话，公用事业就是新城、新区功能的一部分。没有这个功能就不能成为新城这个产品，就不能叫新城，没有公用事业怎么能叫新城、新区呢，就不能。所以空间范围扩大来看，从整个新城新区的角度，公用事业的公共物品性质就没有了，公用事业功能的收益就体现在土地里面。所以另外一个特性，公用事业环境可以产生两项收益，一个是吸引企业居民入住可以为政府带来税收，二是形成土地增值，这是我们讲土地财政有他的合理性的原因。

现在这个表是公用事业的结构及其性质，比如我们常常讲供水有自然垄断特性，这是不够的，为什么不够呢？从表上可以看到，供水有很多环节，其中可能只有某一个环节（如管网）是有自然垄断特性的，而其他环节是有竞争特性的。三中全会决定里边还专门提到这个问题，要推进竞争环节的市场化改革，中央已经看到了这个问题。这一点也是我们这个方案的一个关键，原则就是能竞争就不垄断。

看下一张图，我们有两条轴，一条轴反映公共物品性质和私人物品性质，一头就是纯公共物品，一头是纯私人物品，各种公用事业可以摆在不同的位置上。还有一条轴就是竞争和垄断，从完全竞争到自然垄断，当中有很多不同的状态，包括不完全竞争、有效竞争、垄断竞争、寡头垄断等等一直到自然垄断，不同的公用事业可以摆在不同的位置上。这两个轴结合就形成了这样一个图，这里有四个象限，按不同公用事业，其公共性的强弱和垄断性的强弱采取不同的制度安排。

这里要强调，公共物品和私人物品性质随着时间或者说随着技术的进步会有变化。比如说电信垄断，大家都知道现在电信基本垄断不了了，为什么？现在很少用座机，都用手机，手机就完全没垄断了或者是基本上没垄断了。从技术上来讲没有了，当然现在还有行政垄断。而现在行政垄断也在打破，现在有170号段，170就是虚拟运营商，已经开始放号了，包括京东、迪信通他们都可以放号，有更多的套餐给你选择。再比如宽带，现在有了4G，4G将来成为竞争者，这些垄断都是会慢慢打破的。再比如有线电视，现在有了很多各种各样的盒子，这些盒子都是可以替代原来的有线电视，都有直播电视，只要带宽够宽，就可以，未来有线电视不是必须的，家里有网络就足够了。

下面再讨论综合管沟在我们这个方案里头有特殊意义，它是具有公共物品性质的私人物品，综合管沟在技术上为公用事业供应商提供了一个竞争的物理空间，这个后面会详细讲。方案的一个思想就是“为竞争而垄断”，就是利用综合管沟，把各个公用事业中的自然垄断环节，整合为一个大垄断，其他环节就可以竞争。这张图，左边就是各公用事业通常的状态，如自来水公司自己有水厂生产，通过自己的自来水管网、卖水给用户。右边是综合管沟模式，把自来水、供热、电信和其他的所有管网都做到综合管沟里边去，全部由一个人来持有，就是综合管沟的业主来持有，这样的话，就为水厂、供热厂、电信创造了一个竞争的环境，大家都可以接入和使用管网。

我们还定量计算了综合管沟的效益。一般来说，综合管沟直接收益会小于总成本，但是总收益（直接收益+外部收益）大于总成本。外部收益最少包括两部分，一是减少开挖。要说明的是，减少开挖的收益不全是外部收益，有一部分是内部收益，也就是说服务提供商（比如自来水供应商）因为不用开挖，维护成本就降低了，水管漏了直接补，不用挖出来再补。此外，开挖会造成交通中断、居民生活不便，这是减少开挖的外部收益。二是综合管沟创造竞争环境也带来了外部收益。根据我们的测算，综合管沟的公共物品性质大概在67%，也就是直接收益大概在33%。而综合管沟投资带来的土地增值可以达到124%，也就是说仅仅从土地一项来讲，综合管沟带来的收益就已经是大于成本了。

下面讲我们提出的网络型公用事业的总体模式，就是“综合管沟+最后一公里”模式，就是进入综合管沟的各种公用事业管线，以及到达居民家里的最后一公里管线全部由综合管沟来持有、垄断，使得各类公用事业的供应商就可以竞争。

以供水为例，有三种模式来实现。

第一种，综合管沟运营公司负责自来水经营。自来水由综合管沟公司向各供水厂购买，然后销售给消费者。这样在供水厂供应这一端形成了竞争，综合管沟就是采购商，各供水厂竞争，谁的价格低买谁的水。

第二种模式，由一个独立的自来水特许经营商经营自来水，同样向各供水厂采购自来水，租用综合管沟的管网配送，最后零售给消费者。

第三种模式，综合管沟公司不经营，也没有独家的特许经营商，而是由多个自来水零售商经营自来水业务，零售商向各供水厂采购自来水后，租用综合管沟的管网配送，再零售给消费者；或直接由各供水厂自行经营自来水，租用综合管沟的管网配送，最后零售给消费者。这是非常创新的模式，国外可以找到案例。原理是这个管网所输送的东西是同质化的，各个水厂生产的水是一样，只要符合卫生标准，燃气也是一样。不同厂家生产的水在一个管网里边跑，到达不同的用户，并不需要区分到底是哪个自来水厂所生产的水进了哪个用户家。所以，自来水厂可以直接跟用户签约、供水、收费。综合管沟这一方根据各经营商（水厂）的合同、收费来控制各家的自来水进入管网。

这三个方案可以按顺序先后采用。

此外还可以有一些竞争的办法，比如增量竞争。对于自来水行业来说，单纯的“厂网分离、竞价上网”可能会有一定问题，因为自来水行业有地域性，供水厂有供水半径限制，不能远距离供水。如果一个水厂已经存在，竞争以后没有中标，一吨水都供不了，水厂就生存不下去。如果是建新厂，存在竞争失败的风险，投资人就可能不愿意投资建设。所以可以采取增量竞争的办法，经营商可以和区域内所有水厂签约，保证所有的水厂60%的生产能力可以采购，大家是同一个价格。但是60%以上的水要竞争，要竞价，同样能够达到竞价的效果。

再说一下电信，可以参照泰龙模式。综合管沟可以敷设光纤，电信、有线电视或者是宽带运营商可以租用或者是购买综合管沟的光纤，包括最后一公里。泰龙模式，就是有个驻地网运营商来建好驻地网，然后可以通过一种软件切换电信服务商，某个用户这个月要用移动的固定电话或者是宽带款待，下个月他觉得你的服务不好，要换电信，通过软件就可以切换到电信，很容易做到，通过这个手段可以形成竞争。在我们这个方案里面更扩展，不仅是驻地网还有综合管沟里面的管线都可以由一家来垄断，这样各家电信服务商可以租用管线，公平接入，公平竞争。政府要做的就是对管线持有者进行管制，对接入条件，包括价格进行监管。

所以总的思想就是通过综合管沟的垄断，这一个环节的垄断来达成其他生产环节或者是销售环节的竞争，是这个方案的总体思想。

下面再简单说一下综合管沟的收费模式和财务安排，前面讲了对综合管沟大致估计就是公共性是67%，也就是2/3。我们考虑成本回收可以在1/3和2/3之间来确定，可以进一步简化为两种收费模式。第一种就是8年免费、8年减半，后面八年按照折旧来收取。另一种方式就是按公用事业运营商使用综合管沟的流量来收费，刚开始流量少，收费就低，到后来流量高，收费就高。这是资产成本回收，还涉及到维护费用，也可以参照这两个模式，八年免，八年减半，以后全额收取维护费；或者是按照流量收费，都可以的。

代表政府拥有综合管沟和最后一公里的资产的公司——综合管沟公司会亏损，政府应该要给予补偿，补偿方法就是一个是现金，一个是土地。

前面讲了网络型公用事业，还有一部分是非网络型公用事业模式，稍微简单一点，不具有垄断性质，而是竞争性质，一般采用作业外包模式，我们的方案讨论了作业外包的不同模式，这里不详细介绍了，大家可以自己看看。

稍微说一下监管。我们提了两个可能的模式，一个是成立一个公用事业监管委员会，一个是不成立监管委员会，而是由建设局监管。同时，我们提出了一个“监”、“管”分离的思想，我们说“监”和“管”可以是两回事，“监”是获取信息，可以成立一个统一机构去获得监管所必需的信息。“管”涉及很多的法律，比如物价必须由物价局管，这是中央法律定的，地方是无法改的，比如服务质量必须在建设部门管，排放标准必须在环保部门管，法定的权力，不能动。所以把“监”和“管”分离，可以组建一个统一的监管信息中心，把获得的监管信息提供给主管部门，由法定权力部门做“管”的决定。这样来实现监管统一化。

（文为会议录音稿整理）