中国PPP存在的问题与新一轮PPP的发展方向

什么是PPP？PPP就是公私合作伙伴关系，但这个定义在中国会有一些特殊情况，其中强调第一个P就公共部门，他不仅仅是指的政府，有可能是地方政府直接控制的企业，包括比如说投融资平台，地方政府直接控制的供水、排水企业等等。第二个P是私营部门，中国有一些特殊，应当定义为以营利为目的，通过竞争来获得公共服务项目的企业、资本。不是从所有制角度定义私营部门，这里的私营部门有可能包括国有企业，比如说首创、北控这些企业做了很多的水务项目、PPP项目，它们是第二个P，而不是第一个P，虽然它们是国有的，但是以营利为目的，通过竞争获得项目的。第三个P就是合作伙伴关系，这种合作伙伴关系有很多的含义在里边，不仅仅是说这是一个合资关系，政府与私营部门合资；也不仅仅是说政府把这个事就交给企业去做了，政府就不管了，而是里边有非常丰富的内容。这个P意味着三种关系的转变：一是本来由政府直接来提供公共服务转变为政府和私营部门共同提供公共服务，并不是说政府就不管了。怎么个共同完成呢？就是第二点，由政府单独承担责任变成政府和企业共同分担责任，分别承担各自责任，第三点就是分担风险，由政府完全承担风险变成政府和企业各自承担风险。这里原则上来讲谁有能力承担风险就由谁来承担风险，谁有能力控制风险，就由谁来承担风险。什么意思呢？比如说技术风险就应当由企业承担，你建了污水处理厂就要保证把污水处理干净；而土地风险、政策风险、价格风险等等，像供水价格是由政府定价的，这个风险就要由政府承担。不能说成本上升了，现在需要提价，而政府控制着定价，不让提价，这个损失还要由企业承担，这是没有道理的，所以应该由政府来承担。

为什么要PPP呢？过去认为，公共服务领域存在市场失灵，存在市场失灵的解决方案就是政府，以前就是这么认为的。但是新的经济学研究不这么认为了，而是认为政府也会失灵。所以到了里根和撒切尔时代就开始了一个再市场化的过程，这个时候PPP就在国际上掀起一个热潮。中国第一个PPP项目，1984年就有了，而在基础设施和市政公用领域大规模推广要在2002年开始。引入市场机制以后，政府角色就要有一个转换，政府从公共服务的直接提供者变成发起者、购买者、监管者、最后保证人的角色。

此后PPP就作为一个机制，后来甚至成为一个理念，开始被大家广泛采用。

中国经历过这么多PPP，也存在一些问题，我把主要的问题稍微梳理一下。

首先是对PPP的认识和理解还是存在一些偏差。

一是中国的地方政府在推动PPP的时候动机主要还是“钱”，把PPP当成单纯的融资手段，没有太重视效率提高。而在国际上PPP提出来的主要动机是提高效率，是因为政府提供服务的低效率。因为中国把它当做融资手段，就会偏爱融资和运营一体化的PPP模式，后面会讲什么是融资和运营一体化的模式。

第二点对公用事业的“筹资”和“融资”概念有些混淆。不管你用什么手段融资，包括PPP融资，只能解决资金在时间上的不匹配。我们知道政府的税收是一个稳定、有增长的特点。但我们的基础设施需要一开始就有一大笔的投入，再慢慢回收。这里存在时间上不匹配的问题，所以需要融资。但是融资并不能解决你本身的钱从哪儿来，你本身的钱必须向居民（服务者）收费，或者是政府用税收来购买，政府购买以后让被服务者去享用，也就是筹资。从筹资角度你还是要落实最后承担服务成本的资金从哪来，因为PPP的投资人是要收回投资的，并且是要有回报的。

第三点就是不能够正确地理解PPP的责任和风险的分担理念。这里可能第一个P和第二个P都有问题，都存在着缺乏合作精神的问题。从政府讲有一种卸包袱的思想，希望向私营部门推卸这种责任和风险，也有对私营部门不信任的问题。而私营部门，则存在对公用事业特点理解不足，什么资金都进来，其中有些资金是不适合做这个的，它需要比较高的回报，需要冒更多的风险，但是公用事业是风险比较低，回报不高但比较稳定的行业。

其次是实务当中也会有一些问题。

这都是由于理念存在问题就带来了这些实践当中的问题。实际的履约情况因为很多原因会产生很多的问题，是不太乐观的。当然还有政府能力不足的问题。

前面我们讲到中国PPP的主要特点就是融资和运营一体化。我们讲PPP的时候，理论上有几十种模式。但我们看过去中国的PPP模式其实归纳起来主要是两种，一种是特许经营，伴随着出让股份或者是增资扩股，也就是融资加运营。这个主要发生在供水领域还有城市燃气领域。第二个模式就是BOT/TOT或者是ROT，主要是污水处理厂、垃圾处理厂还有高速公路这些领域用这个模式，还是融资和运营一体化的。我们后面会说，融资和运营一体化降低了效率。

另外一个问题，经过前面一轮PPP以后，现在形成了一个“双轨制”的格局，就是政府提供服务和市场提供服务并存这样一个“双轨制”。“双轨制”有这么几个方面的特点：首先是经营主体，有一部分（政府轨）是政府直接控制的企业，包括投融资平台公司、原来的供水公司、排水公司等，另外一部分（市场轨）是市场主体，也就是说PPP项目；其次，市场轨的PPP项目的获得途径是市场竞争，而政府轨的公用事业企业是政府自己成立的；三是政府发挥作用不一样，政府轨上政府会直接指挥和控制，而在PPP项目政府只能做引导和监管；最后管制方式也是不一样，在PPP项目里面政府只能依据法律和合同进行监管，而在政府轨，政府可以直接控制这些企业，可以凭借其权力来直接干预。

造成“双轨制”的原因，一是现在政企没有完全分开，二是在城市化快速发展的过程中地方政府认为需要保留一些行政干预权。

现在我们再提PPP的时候，发展环境已经发生了很大的变化。首先是改革方向，三中全会提出市场要在资源配置中起决定性作用。其次是土地财政现在也面临一个调整，但土地财政有它存在的理由，土地财政也不会完全退出，但比重可能会下降。三是资本市场开放度、成熟度和02年的时候已经不可同日而语，意味着公用事业融资有了更多选择。这个表现在人民币国际化、汇率、利率市场化不断推进，金融工具不断完善，民间资本的组织化程度提高。民间资本原来没有多少投资空间，也没有多少合法手段，要么存银行，要么排队买国库券，要么民间借贷，动不动就会成为非法，很麻烦。

对于新一轮PPP我们有一些新的期待或展望。首先我们要对PPP的理念要进行再认识。其次我们有了更多选择空间，应该更加审慎地选择PPP项目，要加强PPP前期工作，选择哪些行业、哪些项目适合什么样的融资手段，适合什么样的PPP模式。三是在谈判当中要尽可能的明确PPP项目的边界，明确责任风险的分配，更要强调合作精神。四是要强调政府的支付责任要有预算保障，这是实践中发生问题比较多的地方。五是引入PPP要重视提高效率，重视转换政府职能。六是要加强基层政府的能力建设。

特别重要的是我们要有一些创新。

一是，如果有可能要推进公平开放的统一大市场。要通过推进特许经营制度全覆盖，把所有在位企业全部纳入特许经营，给它们一个特许期，一个特许期之后就进入竞争。这样将会打破地域垄断和所有制的限制，鼓励并购，将能够造就中国的水务巨头、能源巨头，像威立雅、苏伊士。现在是“双轨制”，行政部门控制很多自己的企业，自己直接提供服务，这种情况下并购不可能发生，这是政府自己的一亩三分地，界限很清楚。

二是探索融资和运营相分离的PPP模式。应当充分发挥资本市场的作用，在资本市场上达成融资成本最小化的目标，在专业运营市场上达成提升运营效率的目标。

这里有一张表，大家可以看到如果把融资和运营分离开来会产生很多的好处。融资和运营合在一起，参与竞争的企业既要有非常强的融资能力，又要有非常强的运营能力，能够参与竞争的企业就非常少了，所以我们有一个阶段就看到所有大的项目招标就那几个玩家在玩，别人玩不了，竞争是不充分的，在资本市场和运营市场都没有达到最好的效率，这个是其实是不利的。把融资和运营分开之后，我们就会在这两个市场都达到一个比较高的效率。

当然这样会导致未来的PPP结构更加复杂。我最近跟一些人沟通，发现已经有了一些苗头，有一些迹象在这么做。比如说PPP项目会有更多参与方和更复杂的交易结构，原来的交易是两方，PPP当中前两个P各为一方，未来第二个P可能有多方。比如，政府加上一个战略投资人（如水务上市公司，既投资又运营），再加上财务投资人，战略投资人可能只投一部分，另外一部分由财务投资人来投。具体怎么来做这个事情呢？可能是“并购基金+上市公司”模式，水务上市公司可能跟一个基金管理人一起成立一个并购基金，这个并购基金就去竞争PPP项目，PPP项目做成之后，把若干个项目整理好再打包卖给上市公司。因为上市公司有他的特点，上市公司不能经常增发，所以他要有一个缓冲阶段，这个可以由基金去做。而对于基金（PE），大家知道LP是不能够长期持有的。通过这个模式LP就有了退出渠道，上市公司也有了稳定的项目来源，所以有这种组合。

还有一种可能就是政府加上一个运营商，再加上财务投资人，这个就是融资和运营分离了，在一个PPP项目里边实现了融资和运营的分离。这里的财务投资人可以是一些偏好长期稳定回报的基金，比如说保险资金、将来的企业年金（国外企业年金很重要）、还有社保基金这一类，希望有稳定回报，希望持有稳定回报资产，这恰恰是公用事业的特点。财务投资人的具体做法可能也是通过成立并购基金，去获得项目、整理项目，再把它卖给偏好稳定回报的基金来长期持有。我认为这样的模式很快会出现。这样竞争就增加了，因为财务投资人在原来的融资和运营一体化的框架里边他是没有位置的，他没有运营的能力，做不了；而在这个新的框架里头他是可以进来的。这是我觉得未来会出现的一些事情。

这一部分我就简要的介绍到这儿。