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德国公共污水处理的快速发展主要基于德国在环境保护方面的法律法规以及行政管理体制。
德国政府从20世纪70年代起开始着手进行环境立法工作,逐步形成了一整套的环保系统。目前德国采取混合型立法模式,首先制定一部全国统一的污水处理基本法,然后根据经济发展、社会需求和法律实践的需要逐步制定各种单行的水处理法律法规。德国的污水处理产业法律体系涉及欧盟水法、联邦水法和州水法,主要法律如下:
(1)欧盟水法,由很多框架性指令组成,如《欧盟水框架指令》、《欧盟地下水指令》、《欧盟饮用水指令》等。
欧盟从2000年12月开始实施水框架指令(2000/60/CE,简称WFD),要求到2015年所有水体在数量和化学两方面达良好状态。数量状态良好意味着地下水汲取和恢复能实现平衡,2008年左右德国已有95%地下水域能实现数量状态良好。化学状态良好,有指导指标:氮化物含量低于每升50毫克,农药(杀虫剂)含量低于每升0.1微克,另成员国还须为其他参数制定限度值。水框架指令还就地表水污染物降低,就全欧盟范围33种有害物质环境质量标准做出规范。指令要求对水服务行业,实施和贯彻“污染成本涵盖原则”。指令还就河谷规划等问题,要求加强不同管理部门、各成员国政府以及与非欧盟国家之间的合作。
除水框架指令外,欧盟曾出台水政策工具包括:旨在防止地下水污染变质的欧盟“地下水指令(2006/118/CE)”;旨在约束市政对家庭和小企业排放污水进行清洁化处理的“城市污水处理指令(91/271/EEC)”;旨在防止水体受到来自农业和畜牧业污染源污染的“氮化物指令(91/676/EEC)”;对洗浴用水和场所做出特定规范的“洗浴用水指令(76/160/EEC和2006/7/CE)”;就饮用水质量做特定指导的“饮用水指令(98/83/EEC)”。另外,欧盟的环境保护综合性法规,如“综合性污染防控指令(IPPC Directive,96/61/EEC)”等也涉及污水处理规范问题。
(2)联邦水法,包括《基本法》、《联邦水法》、《污水处理条例》和《联邦引用水条例》等。《基本法》是德国宪法,联邦对污水处理只具有框架立法权,各州自由裁量其管辖范围内的涉水事务。
德国联邦于1957年颁布出台《联邦水法》(WHG),2009年7月31日修订,修订法案自2010年3月1日开始实施。其内容主要对社会用水数量、水质量和水管理做出规范。要求水体管理能实现资源和经济可持续发展,水处理行业要基于公共福利和维护水消费者利益,提升功能和效率。此外,德联邦政府还制定多个法规和规划,以指导水行业活动,比如维护水纯净法令,污水处理规划,多个水管理规划等。
德国1976年通过《污水排放费用法》(AbwAG),2005年修订。建立污水收费制度,是德国首次按“谁污染谁付费”原则,收取环境保护费用。费率取决于排水数量和其所含有的危害物的性质。2005年全德污水排放平均费率为2.28欧元/m3。污水排放收费能促进水消费者尽可能降低排放。收费资金由联邦政府支配,专门用于支持水质量保护和提高。
(3)州水法。由于联邦水法只是一个立法框架,尚未达到具体实施的程度,所以必须由各州在州水法中确立后才能付诸实施。
德国的行政管理体制也是促进公共污水处理快速发展的重要原因。在水处理行业管理上,政府被赋予的职责包括:制定系列法律法规以确保水体免受有害物污染;维护生物栖息地水体良好;为确保环境损害受到补偿,制定和实施相关惩戒法律;对污水排放收费,以促使排放减少。
德国的大部分联邦州,污水管理的职责被分散到不同层次,且职权责明确。相关的行政机构包括:(1)以联邦环境部为主的联邦机构,其职责是战略决策。联邦政府设立水工作小组(LAWA),以协调联邦法规建设;同时,联邦政府也就各大河流流域管理协调和水行政管理国际合作等问题,设立多个工作小组。(2)地区性机构,由地区委员会或当地政府负责本地区水政管理。(3)水管理基层办公机构,分布在城市、城镇和农村,负责水体监控、技术建议和执行水务管理日常政务。(4)各类水务协会层面,例如德国水、污水和废物协会(DWA),其职责是代表德国污水和垃圾处理等方面的专家的组织,主要活动包含科技课题和环境保护方面的经济和法律事务。
政府与行业协会组织共同推进“行业标准化”行动。行业协会主要包括:①德国取用储存库饮用水协会(简称ATT),②德国能源和水行业协会(BDEW),③德国水务管理联合会(DBVW),④德国燃气和水科学技术协会(DVGW),⑤德国水、污水和废物协会(DWA),⑥德国地方市政协会(VKU)。德国水处理行业标准化进程早在1949年就已经开始。通过伙伴式互动,标准化被证明为识别、获得和采纳成功经验的有效途径。进入二十一世纪,德国水务行业标准化方案成为德联邦政府水务现代化战略的有机组成部分,并由多个协会和组织主导推进。至2008年初,德供水行业正在实施的标准化项目27个,污水处理行业正在实施标准化项目28个,这些项目起始时间有早自1949年发起的,也有2007年才发起的。
德国污水方面的法规依据了德国联邦体系的特点制定,中央和地方分权实施。而在污水行政管理方面,权责明确,特别是各类水务协会都有着明确的任务。依据严谨、规范的污水管理体制及法律,德国的污水处理程度、水质、供水服务质量等均走到了欧洲和世界的前列。
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