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中国能源报:建立以碳减排为中心的能源规划体系,下一步应如何做?
王志轩:目前常规污染物已经不是制约电力清洁发展的瓶颈了,如何处理碳才是关键。从本质上说,节能是为了减少二氧化碳,因为二氧化碳之外的排放可以用经济手段来解决,所以如果没有碳强度要求,节能是弹性要素,而环保是刚性要素。我国应建立以碳排放控制为主线的总体能源和电力清洁发展战略,使我国的能源规划从此前的以供需为中心,转变为目前的以治霾和节能减排为中心,再到将来的以碳为中心。只要碳排放控制好了,常规污染物自然能够得到控制,能源效率也能相应提高。
目前电力行业针对污染物排放已有强制性的环境影响评价、严格的排放标准、污染物排放总量控制制度、企业签订的节能减排责任状等,如何对现行的环境管理制度进行优化调整,使制度化繁为简、高效有用,而不是重复叠加、反复交叉。电力行业需要对现有的管理制度进行梳理,做好顶层设计。
下一步是采取强制行政命令手段还是发挥市场经济的作用?目前控制碳排放的手段基本是命令控制型的,效率并不高。作为经济手段,减碳主要有碳税和碳交易两种方式,二者各有优势和适用范围。
中国能源报:作为减碳的两种手段——碳税和碳交易,碳税有何优势和适用范围?
王志轩:以碳税来说,只有自由的生产才需要征税,其目的在于限制产量。此外,征收碳税依据的社会平均成本也难以确定。征收碳税对电力行业的影响很大,它将增加成本,对电价形成和电力的产业生产结构、人员结构、技术形态、战略转型等方面都将产生影响。碳税的目的在于提高碳排放的成本,抑制消费和生产,但是目前我国在节能减排方面已实行强制性措施,对企业再收取碳税也只能是为收而收,起不到促进企业调整结构的效果,我国目前缺乏碳减排管理体系和一系列技术标准的支持。在目前经济下行的背景下,变量太多,也难以达到征收碳税的效果。
中国能源报:和碳税相比,碳交易的优势和适用范围又是什么?
王志轩:碳交易是指,在一定管辖区域内,允许碳排放主体或者其他合法主体,拥有在一定时限内排放一定碳的权利,这种权利可以通过行政配额得到,也可以通过市场购买获得,且允许这种权利在确保碳实际排放不超过限定排放总量的情况下,像商品一样在交易市场的参与者之间进行交易,以达到碳交易成本最优的市场机制。相较而言,碳交易优于碳税,原因在于碳交易更能发挥市场机制和企业主观能动性,但在理论设计上要尽量减少市场交易的成本,包括分配管理交易额等行政手段增加的成本。目前碳交易试点中的交易配额分配制需要改革。对于电力行业而言,虽然体量大,但可以挖掘的空间却很小。比如一个燃煤电厂每年排放2000多万吨的二氧化碳,是碳排放大户,但其污染物控制的技术水平已经很高了,提升空间有限,这就需要燃煤电厂和电力之外的行业进行碳交易,扩大交易范围。此外,目前试点开展的碳交易多为政府下指令,企业虽能完成交易配额,但非企业自主行为。
我国目前碳排放交易的法律基础仍然不够坚实。最近国家发改委出台的《碳交易管理暂行办法》应尽快上升到国务院条例层面,逐步在法律层面加以规定,这是做好碳交易工作的重要前提。碳交易市场机制在国内试点还是新生事物,但其意义深远,通过试点提高参与企业控制碳排放的意识,对企业了解到碳运用具有资源资产价值,可以通过运作降低成本,甚至获得利润,增强企业的社会责任感。试点作为市场机制减碳的探索也作出了很好的实践。
应协调好应对气候变化和节能减排的关系,用法律统筹考虑,引领电力绿色发展。节能提效、控制污染排放、减少温室气体排放是互相联系、互相影响的,因此应同时考虑企业在政策、技术、管理等方面的要求,避免类似二氧化硫控制方面出现的政策重复、交叉矛盾现象,同时要减少对电力企业的约束,尽可能释放企业在碳交易中自主选择技术和碳交易方式的权力,有利发挥市场机制。
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