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新环保法实施以来,截至6月,浙江省瑞安市共出动监察执法人员2.2万人(次),现场检查企业8698家(次),打击取缔非法生产场点422个,责令限期停产整改、整治59家,立案调查63家,发放行政处罚决定书26份,罚款总额143万元,刑事拘留8人,判决8人。59家责令整改企业均按期整改、整治到位。
新环保法的出台,有效倒逼了违法企业迅速改正污染行为。不过从实施半年多的体会来说,基层仍面临不少困难和问题。
问题一:现行体制机制与新环保法不够匹配
1.执法主体资质亟待明确。
新环保法首次明确了环境监察部门的法律责任,同时也对环保部门提出了更高要求,环境监察任务比以往更繁重,行政执法要求比以往更严格。然而执法主体资质与执法责任不相匹配,带来了巨大的法律风险和现实阻力。
例如查封、扣押权的实施主体问题,现实是一线执法基本上是环境监察队伍,由于没有具体条文或者法律授权,且环境监察部门不属于正式执法单位,落实查封、扣押等强制行政执法措施就是违法执法,同时可能导致强硬的对抗执法。
2.执法人员资质问题亟待解决。
新环保法赋予环保部门强制执法权。但是,不管是《行政处罚法》还是《实施环境保护查封、扣押暂行办法》,均明确此项权力的执行需由两名或者两名以上具有行政执法资格的环境执法人员实施,并在实施前出示行政执法证。
从目前基层实际看,这项要求难以满足,特别像瑞安这样的工业大市,环保部门公务员不足20人,基层环保所均为事业编制人员,可能造成执法不合法问题,建议上级部门尽快解决基层环境监察人员参公管理问题。
3.环保机构设置亟待完善。
新环保法赋予了基层环保部门更大的权力和责任,但是基层环境执法队伍普遍存在人员编制少、队伍小等问题,导致环保“全能型”小部门和“综合型”大职责不对称。
像瑞安市市场主体超过10万家,数量居浙江省前列,但是基层执法人员只有58人,特别是瑞安工业重镇塘下镇,有两万多家企业,环保所在编人员仅11人,车辆只有两辆。尽管瑞安市已明确工作力量要向一线倾斜,但在当前严格控制机构编制和车辆改革的大背景下,县级层面难以有效解决执法力量、车辆等不足问题,建议上级政府充分考虑帮助基层解决执法力量不足问题。
问题二:新环保法部分内容有待细化
1.适用行政拘留行为需细化。
例如,未批先建是否包含未批建好已投产?客观原因导致无法取得排污许可证算不算?以无排污许可证为例,目前瑞安市排污许可证覆盖面窄、持证率低,造成如此现象的原因是多方面的,譬如先有企业,后有住户,造成卫生防护距离不够,不能通过环评审批等情况大量存在,但是受工业用地紧张等制约因素影响,大规模迁移排污企业难以实现。建议对于主观上有环境意识,但客观上无法取得排污许可证的企业应区别对待。另外,公安部门应提前介入实施行政拘留,以避免证据消失和当事人逃逸。
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