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目前PPP的落实在政府、投资方、使用方之间都存在冲突。正确处理这些冲突，需要回归PPP的设计原理，即通过管制行业的市场化改革，在平衡公共利益的基础上，给公共品合理地重新定价，让政府从低效领域退出，从而实现降低风险。

首先在投资主体资格方面，中央政府各部委分头监管就存在指导意见不一。例如，财政部明确规定“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”不得成为PPP项目实施单位主体，而发改委并没有对此做出明确规定。这就直接关系到市场化机制的真实性，吸收的是否为社会资本。

例如在财政部的项目库中的安徽省池州市污水处理及市政排水设施购买服务项目，由国企深圳水务集团取得了项目公司80%的股权，池州市持有另外20%股权。虽然是深圳水务作为国企参与给社会资本略打折扣，但是异地单位毕竟较少受到当地政府的影响。倘若是池州当地国企参与，恐怕效果就要存疑了。

两部委PPP指导意见不尽相同，还会引发下级政府不同标准的监管要求。例如，浙江省发改委和财政厅在PPP项目外商投资限制方面就做出了截然不同的要求。省发改委要求国有控股，省财政厅则无此硬性规定。这种情况就需要省政府和国务院部委组织协调了。

经济价值是另一直接制约因素。“PPP项目周期长，回报偏低，运营经验不足，退出机制复杂。这会在实务层面让投资者望而生畏。”朱振鑫说，“据我们了解，目前PPP项目收益率普遍在6%左右，受当前融资成本制约，投资者普遍希望获得7.5%-8%的预期回报，才能补偿风险。”事实上，即便被业内普遍认为是优良资产的京沪线济青铁路段PPP项目，其约定最高收益率也才只有7.2%。

解决这一矛盾必然需要从价格入手，原本免费或价格低廉的公共服务，在“使用者付费”原则下很可能会出现普遍涨价。这样的例子已经发生在居民生活的每个角落。

2014年起至今，全国36个样本城市污水处理费用持续上调，按照国家发改委、财政部、住建部联合发文的标准2016年底前还将继续涨价;2015年1月起，北京地铁实施分段计价，票价整体上浮;在刚刚过去的7月，交通部就收费高速公路不再规定收费期限征求意见;就在8月1日，自2013年以来一年一度的铁路运价上调正式生效。

长期重在政府诚信

前述矛盾基本上属于可协调范畴，落实PPP更重要的问题在于投资者对政府缺乏信任。政府对项目估值的不科学，对PPP合同不严格执行，后期施工乃至市政规划的随意变动，都会伤害特许经营权的价值，导致PPP失败。

北京冬奥会将推动巨大的基建投资，我们不妨在此回顾中国第一个大型PPP体育场项目——国家体育场(“鸟巢”)。中信集团联合体中标国家体育场项目，其与北京国有资产经营管理有限公司共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公司，负责国家体育馆的融资、建设工作，项目总投资额31.4亿元。

通常而言项目公司是标的设施的业主，设计方应根据业主的需求确定设计方案。但本案中，项目公司被迫接受了北京市政府确定的设计方案。在项目建设阶段，北京市政府多次更改设计，延长了建设工期，增加成本。此外，市政府还削减了停车位，减少体育场中的商业设施，取消了体育场可闭合顶盖，进而影响了项目公司的租金收入。

在奥运会结束后的运营阶段，北京市政府出于维护声誉及公众利益出发，限制项目公司给国家体育场商业冠名。投资协议中有条款规定北京市发改委协调各部门帮助联合体取得收益，但如何协调既无具体规定也无实际操作，使其成为一纸空文。最终在2009年8月，北京市政府将其出资持有的58%股份改为股权，中信联合体放弃特许经营权而转为永久股东。该PPP项目宣告失败。

原标题：PPP撬动改革

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